La última legislatura del Congreso 2018-2022, lo que pasó y lo que hace falta

Por: Camilo Díaz Suárez

Investigador Nacional – Línea de Democracia y Gobernabilidad


El primer periodo del cuarto y último año del presente Congreso de la República finalizó en sus sesiones ordinarias el 16 de diciembre del 2021 y se extendió hasta el 23 de diciembre con sus sesiones extraordinarias, para regresar hasta el 16 de marzo del 2022 y sesionar hasta el 20 de junio, fecha cuando termina la última legislatura.


Para lo que resta de la última legislatura, es claro que históricamente esta se ha caracterizado por una baja cantidad de iniciativas y sesiones legislativas, ya que cuando regresan los congresistas se enfrentan a los últimos meses del gobierno nacional, en un contexto de campañas presidenciales, y conociendo ya los resultados que marcan quienes continúan en el Congreso y quiénes no. Además, es un periodo de apenas tres meses que no plantea mucho tiempo para adelantar proyectos ya radicados.


Lo que dejó la primera parte de la última legislatura


La pandemia del covid-19 y las movidas electorales de cara a los comicios del próximo 13 de marzo marcaron el primer periodo de la última legislatura. En total, desde el 20 de julio del 2021 fueron radicadas 630 iniciativas de ley, repartidas en 560 proyectos de ley, 49 reformas constitucionales y 21 iniciativas de reforma estatutaria. El alcance de estas iniciativas se repartió en 562 de alcance nacional, 36 local y 16 regional, siendo 25 de origen gubernamental y 605 de parte de congresistas.

La mayoría de estas iniciativas fueron presentadas en las comisiones primeras de ambas cámaras, al ser las encargadas de tramitas las reformas constitucionales, leyes estatutarias, organización territorial, reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación administrativa, entre otras.


En esta comisión se dieron varios debates de proyectos de interés nacional como la Reforma al Estatuto Disciplinario de la Policía, que fue aprobado tras un año marcado por un paro nacional con varios abusos de fuerza policial, lo que llevó a esta reforma que incluyó nuevas tácticas y procedimientos. De todas formas, desde la oposición se manifestó que no incluyeron las recomendaciones realizadas por la CIDH tras su visita a Colombia.


En cuanto a la Reforma a la Justicia, en su tercer debate se cayó por falta de quorum, que al no ser votado no tenía cabida en la agenda legislativa. Fue un proyecto altamente criticado por el cambio en la elección de magistrados y en los requisitos para elegir fiscal, procurador, defensor del pueblo y registrador.


Otro de los proyectos de gran interés era el que buscaba la reducción del receso legislativo, que también se cayó por la falta de quórum decisorio. El objetivo del proyecto era lograr que en los primeros semestres del año no se reiniciaran las actividades legislativas el 16 de marzo, sino el 16 de febrero. Sin embargo, no logró avanzar.


En cuanto a las comisiones segundas, encargadas de asuntos de política internacional, tuvieron en su agenda como proyecto de mayor importancia la ratificación del Acuerdo de Escazú, que al ser radicado sin mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional no alcanzó a ser debatido.

Por su parte, las comisiones económicas del Congreso tuvieron un momento bastante álgido entre agosto y octubre. En primer lugar, se enfrentaron a la reforma tributaria que recibió el nombre de Ley de Inversión Social, sancionada como ley el 14 de septiembre del 2021. Fue radicada y aprobada luego del fracaso de la reforma tributaria propuesta por el exministro Alberto Carrasquilla en la legislatura anterior.


Estas comisiones, junto con las comisiones cuartas, se enfrentaron también al debate respecto al Presupuesto General de la Nación (PNG) 2022, que fue aprobado por 350.4 billones. Sin embargo, su aprobación generó bastantes críticas, porque incluía la suspensión de la Ley de Garantías, un instrumento para regular y establecer mecanismos de protección de la democracia con el fin de ofrecer la igualdad electoral, de cara a las elecciones del 2022, prendiendo las alarmas de posibilidades de fraude electoral.


Las comisiones cuartas, encargadas del Presupuesto, tuvieron en su agenda como proyecto principal el PNG, siendo una de las comisiones con menor cantidad de iniciativas legislativas tramitadas y recibidas.


En cuanto a las comisiones quintas, encargadas del régimen agropecuario y proyectos relacionados a medio ambiente y adjudicación y recuperación de tierras, tuvo como proyecto emblema Ley de Acción Climática, para impulsar el desarrollo sostenible a través de una serie de metas y medidas para alcanzar la carbono neutralidad, sancionada como ley en diciembre del 2021. En la Comisión Quinta de Senado se cayó el proyecto de ley que pretendía prohibir el uso del glifosato para fumigar los cultivos ilícitos, el cual contaba con una férrea oposición de parte de los partidos de gobierno.


Finalmente, de acuerdo con Vali Consultores, las comisiones sextas y séptimas, fueron las que más iniciativas legislativas llevaron a cabo después de las comisiones primeras. En las comisiones sextas se habrían radicado 97 proyectos de ley sobre comunicaciones, prestación de servicios, sistemas de comunicación, desarrollo turístico e investigación científica y tecnológica. Por su parte, en las comisiones séptimas se habrían radicado 92 proyectos de ley concernientes a seguridad social, cajas de previsión social, fondos de prestaciones, salud, vivienda, economía solidaria, asuntos de la mujer y de la familia.


Los escándalos no faltaron


Uno de los escándalos más sonados fue el de la presidenta de la Cámara de Representantes para esta legislatura, Jennifer Arias, quien habría plagiado fragmentos de su trabajo de grado para optar por el título de magíster en Gobierno y Políticas Públicas, de la Universidad Externado.


El proceso se encuentra en la Comisión de Ética, a manos del representante del Partido Liberal, Crisanto Pisso Mazabuel. Este continuará después del 16 de marzo, cuando regresen los congresistas a sesionar. Sin embargo, la mayoría de las y los 18 representantes que conforman la comisión son afines a Jennifer Arias o hacen parte de partidos de gobierno, a excepción de Juanita Goebertus, del partido Alianza Verde, por lo que se ve difícil cualquier avance en contra de ella.


Antes de este sonado escándalo, la Fundación Paz & Reconciliación ya había denunciado en su informe “Los narcopilotos y la campaña política de Jennifer Arias a la presidencia de la Cámara”, que Arias era el puente entre Álvaro Uribe e Iván Duque con los pilotos David Niño Cataño y Juan Camilo Cardenas, de Llanera de Aviación, una compañía investigada por lavado de activos. Ambos pilotos resultaron envueltos en operaciones de narcotráfico en Guatemala y en Providencia.


Sumado a ello, esta legislatura no se salvó de tener un congresista condenado. En esta fue Gustavo Hernán Puentes Díaz, representante al Cámara por Boyacá y perteneciente a Cambio Radical, que para esta última legislatura estaba conformando la Comisión Tercera, fue condenado por la Corte Suprema de Justicia a cinco años y siete meses de cárcel por el delito de tráfico de influencias.


Los hechos por los que fue condenado Puentes hacen referencia a que influyó indebidamente ante dos directivos de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) para que designaran como depositarios de un bien incautado a dos particulares amigos y colaboradores políticos suyos, haciendo uso de su posición como congresista entre 2008 y 2010.


Los desafíos del Congreso en el año electoral del 2022


En los tres meses que hacen falta por sesionar, la agenda legislativa estará marcada en gran parte por las elecciones al Congreso y a la Presidencia. Por ello, puede haber una dinámica legislativa pausada y sin mucha celeridad. Además, en los últimos meses del gobierno de Iván Duque no hay iniciativas de gran envergadura que se pretendan tramitar en lo que queda de la última legislatura.


De todas formas, quedan una serie de proyectos de gran importancia ya radicados que faltan por avanzar en sus debates y se enfrentan a algunos desafíos para evitar ser archivados. El primero de ellos es el tiempo, ya que tres meses puede que no sean suficientes para que algunos de estos proyectos avancen. En segundo lugar, puede darse el caso en el que congresistas que no vayan repetir curul en Senado o Cámara de Representantes, ya sea porque no se inscribieron para volverse a lanzar o porque no quedaron, no tengan un incentivo para tener un buen desempeño legislativo en los últimos tres meses de la legislatura.

De momento, al menos 40 congresistas no aspirarán a repetir una curul en el Congreso y falta esperar los resultados del 13 de marzo, que con el fortalecimiento de partidos de sectores alternativos y el debilitamiento de partidos tradicionales, pueden modificar el panorama de la rama legislativa de cara al nombramiento de un nuevo Congreso. Por ello, los últimos tres meses pueden enfrentarse a dilaciones o poca actividad legislativa.

Sin embargo, quedan una serie de proyectos que tienen que avanzar en su trámite, para poder quedar sancionados al finalizar el Congreso 2018-2022. Entre los principales proyectos radicados que falta que avancen sus debates se encuentran:

  • La Reforma al sistema de pagos y mercado de capitales: esta reforma tiene por objetivo (1) implementar un modelo de regulación basado en actividades y no en instituciones, (2) tener un modelo de licenciamiento para dinamizar la regulación y que permita la inserción de nuevos agentes al mercado y (3) lograr implementar un nuevo régimen de emisión.

  • Acuerdo de Escazú: su objetivo es la implementación de una serie de derechos en materia de acceso a la información ambiental y participación en la toma de decisiones de carácter ambiental, junto con la creación y fortalecimiento de capacidades para proteger los derechos de cada persona. Por su importancia en materia de protección a defensores del medio ambiente, se ha insistido en su ratificación, sin mayor éxito, pese a que 27 de los 33 países que suscribieron el acuerdo ya lo ratificaron.

  • Especialidad jurídica agraria: este proyecto es el único que busca desarrollar un punto del Acuerdo de Paz, específicamente el 1.1.8, respecto a mecanismos de resolución de conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento de la producción alimentaria. En un país marcado por conflictos con respecto a la tierra, el proyecto principalmente busca crear jueces especializados que diriman conflictos respecto al uso y tenencia de la tierra. También busca garantizar a la población rural el acceso a la justicia, el debido proceso, la resolución de conflictos y una justicia que responda a la realidad de los territorios.

  • Desmonte del 4x1000: la iniciativa busca que se acabe este impuesto de manera paulatina comenzando en el 2023 y con la finalidad de ser eliminado completamente para el 2025.

  • La regulación de plataformas de transporte: este proyecto busca legalizar la presentación del servicio de transporte por parte de particulares, ofrecido por plataformas como Uber. Es un proyecto que genera una alta división, principalmente por la oposición que tienen los taxistas respecto a este.

Además de estos proyectos, se espera que puedan volver a ser radicadas varias iniciativas legislativas como el proyecto que busca la reducción vacaciones de los congresistas que, como se mencionó más arriba, pretende que los congresistas vuelvan a sesionar los 16 de febrero y no el 16 de marzo, como opera actualmente. También se encuentra la reglamentación de la eutanasia, que buscaba reglamentar el derecho a morir dignamente y se cayó en Cámara de Representantes. De igual forma, la regulación del uso del cannabis, que pretendía permitir el uso y consumo de cannabis, la cual se hundió también en plenaria de la Cámara de Representantes y se espera que sea radicado una vez más.

Aparte del trámite de estos proyectos, los últimos tres meses de la última legislatura se pueden marcar también por los debates de control político. Al ser el 2022 un año electoral y que está acompañado con la derogación de la Ley de Garantías, es posible el control sobre la inversión de recursos del gobierno y a las instituciones que garantizan la transparencia electoral.