La necesidad de despolitizar al Consejo Nacional Electoral (CNE)

Por: Camilo Díaz Suárez, Investigador Nacional

Línea Democracia y Gobernabilidad


La reforma política radicada en el Congreso de la República por el gobierno de Gustavo Petro destacó, en parte, por la ausencia de algún cambio con respecto al Consejo Nacional Electoral (CNE). Si bien se esperaba que el articulado final incluyera la posibilidad de crear una Corte Electoral, esto fue descartado y no se propuso ningún cambio sustancioso con respecto a la politización del CNE.


Ya con la aprobación en el primer debate de la reforma política, esta avanzó con todo su articulado, salvo el que quitaba las facultades de la Procuraduría General para sancionar a servidores públicos de elección popular. Sin embargo, en la Comisión Primera del Senado no se dio ninguna proposición con respecto al máximo órgano electoral de Colombia.


Pese a ello, en el Congreso todavía reposa la propuesta radicada por el senador Humberto de la Calle bajo el Proyecto de Acto Legislativo 15 de 2022 del Senado, que pretende modificar los artículos 116, 120, 126, 156, 197, 237, 264, 265 y 266 de la Constitución Política. Así, existe todavía la posibilidad de reformar la organización del órgano electoral. Sin embargo, este proyecto está a punto de caerse por falta de trámite, pese a poner de manifiesto la necesidad de despolitizar el CNE.

Junto con la reforma política y antes de la reforma al Código Electoral, desde la Fundación Paz & Reconciliación (Pares) se ha sostenido que se debe tratar primero la reforma a la arquitectura institucional. La confianza en el CNE recae sobre su despolitización y que este actúe como ‘puerta giratoria’ entre entidades como la Defensoría, Registraduría o el Congreso.

La propuesta de una Corte Electoral de Humberto de la Calle

El Proyecto de Acto legislativo 15 de 2022 pretende crear en la rama judicial una Jurisdicción Electoral y transformar el actual CNE en el Consejo Electoral Colombiano, separando las funciones de administración y supervisión, de las de investigación y dirimencia.

- El Consejo Electoral Colombiano (CEC)


Modificando el artículo 264 de la Constitución, este estaría integrado por cinco (5) consejeros, de los cuales cuatro (4) serían elegidos por las dos terceras partes del Congreso para un periodo de ocho (8) años. En cuanto al quinto consejero, que sería el presidente del CEC, su elección la harían los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado para el mismo periodo de tiempo.

Para llegar a ser consejero, sería requisito no haber ejercido cargos directivos en organizaciones políticas, ni haber aspirado u ocupado cargos de elección popular dentro de los diez (10) años inmediatamente anteriores a su elección.

Así, en términos generales, el propósito del CEC sería el de dirigir, organizar, administrar, vigilar y controlar los procesos electorales, el registro civil y la identidad de las personas. Eso incluye la regulación, control y vigilancia de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, sin tener la facultad de dirimir controversias.

- La Jurisdicción Electoral

Por su parte, la Jurisdicción Electoral estaría compuesta por una Corte Electoral y Tribunales Electorales. La Corte Electoral tendría cinco (5) miembros permanentes que deben tener los mismos requisitos para llegar a ser magistrado de la Corte Constitucional. Si bien estos serían elegidos por el Congreso en pleno para un periodo de ocho (8) años, lo harían de cinco (5) ternas presentadas por la Corte Constitucional (2), el Consejo de Estado (2) y la Corte Suprema (1).


La Corte Electoral entraría en vigencia a partir de 2026, cuando el actual CNE termina sus funciones y, mientras se implementan los cambios institucionales, los magistrados de la primera Corte Electoral serían los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Así, entre las funciones de la Corte estaría el resolver las controversias sobre la validez de la inscripción de candidatos a cargos de elección popular, reclamaciones sobre escrutinios, solicitudes de pérdida de investidura o del cargo y demandas de nulidad. Además, decidiría, previa acusación de la Procuraduría General de la Nación o de la Contraloría General de la República, sobre las sanciones disciplinarias o fiscales de funcionarios elegidos popularmente.


La necesidad de un órgano electoral despolitizado en Colombia


Como reseña Carlos Manuel Rosales, doctor en derecho y asesor en el Centro de Capacitación Electoral del Tribunal Electoral de México, a grandes rasgos se puede considerar que el sistema electoral latinoamericano se caracteriza por el establecimiento de tribunales electorales especializados para la resolución de conflictos electorales. Si bien varios países disponen que esa función sea realizada por un órgano de carácter administrativo, como Colombia, han predominado los tribunales ordinarios u órganos jurisdiccionales especializados.


Eso tiene como trasfondo que los ejes rectores del sistema electoral se fundamenten sobre los principios de autonomía, imparcialidad, legalidad e independencia electoral. El más importante, la independencia, implica que a nivel jurisdiccional los jueces no estarán sometidos a alguna instancia “jerárquica, política, administrativa, económica, burocrática o de cualquier orden, pues la esencia del ejercicio de su función es la libertad para actuar, sin tomar en cuenta ningún elemento que no sea la ley”.


A partir de la independencia es que se coliguen algunos otros principios como la imparcialidad y la autonomía. Así, la independencia en materia electoral implica que los órganos jurisdiccionales realicen sus procesos de deliberación y toma de decisiones, exclusivamente, conforme al imperio de la ley.


Hasta ahora, el CNE no ha gozado de independencia, lo cual se ha traducido en que se preste para intereses partidistas. Esto responde a la misma forma de elección de los magistrados, en la que se presentan candidatos por cada partido con representación en el Congreso, para luego ser elegidos por el Congreso en pleno. Eso implica, entonces, una politización completa de este órgano electoral.


Así, la politización y falta de independencia se traducen acciones e injerencia. Por poner esto de manifiesto, los magistrados del CNE para el periodo 2018-2022 archivaron dos investigaciones contra dos expresidentes. La primera de ellas fue el archivo de la indagación preliminar contra la campaña presidencial de Juan Manuel Santos. Esta indagación comenzó luego de la declaración de Andrés Sanmiguel Castaño en la que señaló que dicha campaña no había reportado ingresos al CNE provenientes de Odebrecht.


Cabe recordar que Sanmiguel Castaño fue imputado por enriquecimiento ilícito en contratos ficticios, por suscribir un contrato ficticio para que la concesionaria Constructora Ruta del Sol ConSol transfiriera $3.894 millones a la cuenta de su empresa Gistic Soluciones Integrales S.A.S. Pese a sus declaraciones, el proceder del CNE fue insuficiente y se procedió al archivo.

La otra investigación fue la abierta en contra de Iván Duque, luego de ser denunciado por la exsenadora Aída Merlano de recibir $6.000 millones no reportados de Julio Gerlein. Además, señaló que con ese dinero se habría realizado la compra de votos. Pese a ello, la decisión del CNE fue archivarla.


Además, ha servido de plataforma para que políticos continúen su carrera. Nada más en el periodo 2018-2022, Jorge Rozo, por Cambio Radical; Hernán Penagos, por la U; y por los conservadores, Heriberto Sanabria, habían sido congresistas y saltaron a este órgano electoral. De forma similar, Cesar Lorduy, de Cambio Radical, Martiza Martínez, de la U, y Álvaro Hernán Prada, del Centro Democrático, habían sido congresistas en el periodo anterior. Así, se ha vuelto un órgano de ‘rapiña’ para los partidos políticos, por la vigilancia, inspección y control total de la actividad electoral.


Aparte, presuntamente también es utilizada a manera de ‘pago de favores’, como se puede ver con el caso de Álvaro Hernán Prada. Como registró Pares, Prada tiene abierto un proceso en la Corte Suprema de Justicia, pero con su elección su caso pasaría a la Fiscalía General de la Nación, ya que los magistrados no tienen un fuero especial. Aquí cabe mencionar que la investigación por la que ya fue llamado a juicio se enmarca una aparente manipulación de testigos en el caso de Álvaro Uribe. A Prada se le atribuye haber buscado que Juan Guillermo Monsalve se retractara acerca de sus afirmaciones sobre presuntos nexos entre Uribe y su participación en la creación del llamado Bloque Metro de las autodefensas y que hiciera señalamientos falsos en contra del senador Iván Cepeda. Aunque previo a la elección fue ampliamente difundido, la bancada del Centro Democrático votó por Prada y le aseguró su puesto en el CNE.


Ese tipo que acciones son las que hacen cuestionar la independencia del CNE, a lo que habría que sumar que Colombia es uno de los pocos países en América Latina que no cuenta con un órgano electoral que vigile e inspeccione la actividad electoral.


Colombia, Nicaragua y Venezuela, los únicos sin órganos electorales independientes en Latinoamérica


Siguiendo precisamente esos criterios de independencia a la hora de tomar decisiones en materia electoral es que una gran mayoría de países latinoamericanos cuentan con un tribunal o una corte para dirimir conflictos sin una influencia política. Sin contar el caribe insular, solo Nicaragua, Venezuela y Colombia son los únicos países en la región que no cuentan con un órgano independiente que dé confianza institucional y democrática respecto a sus decisiones.


Elaborado por: Fundación Paz & Reconciliación (Pres=. Línea Democracia y Gobernabilidad

- Argentina – Cámara Nacional Electoral

Creada con la Ley 19.108 de 1971, está compuesta por tres (3) jueces que no pueden haber ocupado cargos partidarios en los cuatro (4) años previos a su elección y quienes deben cumplir los mismos requisitos de todos los magistrados federales. Su función pesa sobre la dirección y fiscalización del Registro Nacional de electores, Registro Nacional de Afiliados de los Partidos Políticos y supervisar y dirimir con respecto a los delitos electorales. Por otro lado, existe la Dirección Nacional Electoral bajo el Ministerio del Interior, que se encarga de la administración electoral y su carácter es netamente administrativo.


- Chile – Tribunal Calificador de Elecciones (Tricel)

Este tribunal nació con la Constitución Política chilena de 1925, la cual creó un tribunal especial para ser jurado en la apreciación de los hechos y sentenciar. Está compuesto por cinco (5) miembros, elegidos por sorteo de entre individuos que hayan desempeñado los cargos de presidentes o vicepresidentes de la Cámara de Diputados por más de un año (1); individuos que hayan desempeñado los cargos de presidentes o de vicepresidentes del Senado (1); los individuos que desempeñen los cargos de ministros de la Corte Suprema (2), y los individuos que desempeñen los cargos de ministros de la Corte de Apelaciones de la ciudad donde celebre sus sesiones el Congreso (1).

Aparte existe el Servicio Electoral de Chile (Servel), cuya función es de administración y supervisión de los procesos electorales. Es un órgano independiente y autónomo, cuyo Consejo Directivo está compuesto por cinco (5) consejeros elegidos por dos tercios del Senado y designados por el presidente.

- Perú – Jurado Nacional de Elecciones

Este órgano colegiado tiene como función jurisdiccional administrar la justicia en materia electoral, dirimiendo conflictos en materia de inscripción de candidatos, declaración de nulidades y proclamación de resultados, a la vez que fiscaliza los procesos electorales. Su composición es de cinco (5) miembros que corresponden a la Sala Plena de la Corte Suprema (1), Junta de Fiscales Supremos (1), Junta de Fiscales Supremo (1), Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Públicas (1) y Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Públicas (1).


Por su parte, el órgano encargado de organizar y ejecutar distintos procesos electorales es la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Onpe), cuya estructura no es colegiada, sino jerárquica. Tiene una Jefatura Nacional, la cual la compone una persona nombrada por el Consejo Nacional de la Magistratura.

- Bolivia – Órgano Electoral Plurinacional (OEP) / Tribunal Supremo Electoral (TSE)

La OEP es uno de los órganos estatales con la misma jerarquía que el legislativo, ejecutivo y judicial. Se encarga de administrar el registro cívico, los procesos electorales y la justicia electoral, a la vez que fiscalizar las organizaciones políticas. La máxima autoridad del órgano es el TSE, cuyas funciones principales son de organizar y administrar el Registro Civil y el Padrón Electoral; resolver los trámites administrativos, técnico-electorales y contencioso-electorales de su conocimiento; y organizar, administrar y ejecutar procesos electorales.

El TSE está compuesto por siete (7) vocales, de los cuales seis (6) son elegidos por la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia. Pese a ello, los candidatos no son presentados por las organizaciones políticas, sino que se realiza una convocatoria pública. Además, para continuar el proceso, se requiere tener unos mínimos en materia de formación académica y de experiencia, junto con no haber militado, haber sido dirigente o candidato los últimos cinco (5) años en una organización política.

- México – Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)


El TEPJF es el órgano “encargado de resolver controversias en materia electoral, proteger los derechos político-electorales de las y los ciudadanos e impartir justicia en el ámbito electoral”. Su Sala Superior está compuesta por siete (7) magistrados que son propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elegidos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.

En cuanto a la administración electoral, en México existe el Instituto Nacional Electoral (INE), cuya función principal es la de llevar a cabo las elecciones federales y emitir la credencial para votar. El Consejo General del INE cuenta con once (11) integrantes, elegidos por las 2/3 partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. En este órgano es que los partidos políticos llegan a tener representación, toda vez que cada fracción parlamentaria representada en el Congreso y representantes de cada partido con reconocimiento legal tienen voz, aunque sin voto, en el Consejo General.

Además de los mencionados, en Centroamérica está Costa Rica, con el Tribunal Supremo de Elecciones; Guatemala, Honduras y El Salvador con un Tribunal Supremo Electoral; y Panamá con el Tribunal Electoral, todos cuentan con órganos independientes en materia de justicia electoral y resolución de conflictos. A su vez, en Sudamérica, Paraguay cuenta con el Tribunal Superior de Justicia Electoral; Ecuador con el Tribunal Contencioso Electoral, Uruguay con la Corte Electoral y Brasil con el Tribunal Superior Eleitoral, los cuales se circunscriben a este diseño institucional.

- La cooptación institucional del CNE en Venezuela y del CSE de Nicaragua

Como ya ha registrado Pares en diversos momentos, en Venezuela existe una completa cooptación institucional del Consejo Nacional Electoral (CNE). De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Electoral (LOPE) el CNE está integrado por cinco (5) Rectores Electorales designados por la Asamblea Nacional (AN). Si bien presenta similitudes con el proceso de elección colombiano, sí se establece a nivel legal que es un requisito no tener vínculos con organizaciones con fines políticos, aunque no determina una temporalidad. De todas formas, el CNE ha sido un órgano en el que el PSUV, al controlar la AN, ha manejado, colocando personas afines al régimen.


Sin embargo, tras las fatídicas elecciones parlamentarias para el oficialismo en 2015, en la que perdió las mayorías en la AN, el CNE se enfrentó a su mayor cooptación posible. En 2020, tras la demanda de unos diputados oficialistas, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) ordenó una nueva designación del CNE, que estaba nombrado para el periodo 2016-2023. Ante esa solicitud, la AN de minoría oficialista se negó, por lo que el TSJ designó a los integrantes de este órgano electoral, pese a no ser su función constitucional, hasta 2021. Para 2021, tras las elecciones parlamentarias de 2020 en las que el oficialismo recuperó las mayorías en la AN, se realizó un nuevo proceso de designación de Rectores Electorales, todos con un origen partidista y con tres (3) de cinco (5) con vínculos con el PSUV.


Por su parte, el Consejo Supremo Electoral (CSE) de Nicaragua está compuesto por siete (7) magistrados, que deben ser elegidos por el voto del 60% de los diputados de la Asamblea Nacional. Sobre estos no pesa alguna disposición sobre la militancia en alguna organización política o requisitos de no haber sido candidatos. Su propósito es el de organizar, dirigir y supervisar las elecciones electorales.


El Frente Sandinista de Liberación Nacional de Nicaragua tiene completo control sobre el CSE, en razón también a su control sobre el legislativo y el ejecutivo. Por ello, diversos informes desde comienzo de los 2000 han hecho el llamado de alerta a la falta de independencia del CSE.

De esta forma, Colombia debería avanzar en materia de independencia del órgano electoral, para garantizar que los actos electorales sean investigados, juzgados y resueltos de manera oportuna. Además, se pone de manifiesta la necesidad de una jurisdicción especializada en materia electoral y no que recaiga esta labor en lo contencioso administrativo.