La reforma al Consejo Nacional Electoral debe ir primero que el Código Electoral

Por: Línea Democracia y Gobernabilidad


Aunque el gobierno de Gustavo Petro no ha radicado aún la reforma política y se espera que lo haga prontamente, otros proyectos que tocan aspectos de la arquitectura institucional electoral, financiación de campañas políticas, adquisición de derechos políticos y la conformación de las listas para órganos colegiados, ya empezaron su curso en el Congreso. El pasado lunes 05 de septiembre se llevó a cabo una audiencia pública en la Comisión Primera del Senado, citada para oír las opiniones de organizaciones y expertos en materia electoral sobre cinco iniciativas. La Fundación Paz & Reconciliación (Pares) fue invitada a participar de la audiencia y a presentar las observaciones y recomendaciones a los Proyectos de Acto Legislativo (PAL).


De los cinco PAL, tres son referentes a reforma política y dos a arquitectura institucional. Estos han sido radicados por congresistas que pertenecen a la coalición de gobierno, como Ariel Ávila, Humberto de la Calle, María José Pizarro, Roy Barreras y el partido Comunes, de quien su representante en la audiencia fue Julián Gallo.


A pesar de que uno de los primeros proyectos presentados por el gobierno Petro, junto con la reforma tributaria, fue el Código Electoral aprobado por el Congreso pasado pero que se cayó en el examen constitucional por vicios de trámite, el primer consenso de los asistentes a la audiencia fue la necesidad de aplazar su trámite para darle prioridad a la reforma a la arquitectura institucional electoral.


Es claro que la arquitectura institucional electoral actual presenta muchas fallas y que no tiene sentido aprobar un código electoral que quedaría obsoleto si hay cambios sustanciales tanto en las corporaciones que tienen funciones electorales como en las reglas de juego político-electorales, que es lo que se espera.


La organización electoral en Colombia está conformada actualmente por dos instituciones: el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Su principal responsabilidad es la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como las actividades relacionadas con la identidad de las personas.


Aunque formalmente el Consejo Nacional Electoral goza de autonomía presupuestal y administrativa, una de las conclusiones del diagnóstico que lleva a la necesidad de una reforma es que no tiene la capacidad suficiente para cumplir sus labores de regular, inspeccionar, vigilar y controlar “toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales y de directivos y candidatos”. Esto quedó claro, por ejemplo, con la incapacidad para hacerle una auditoría al software de escrutinios durante el desarrollo de las elecciones de Congreso de este año.


Hoy el Consejo Nacional Electoral se compone de nueve miembros elegidos por el Congreso de la República, para un periodo institucional de cuatro años. Los miembros del CNE son elegidos mediante el sistema de Cifra Repartidora, esto significa que los partidos que tienen más congresistas tienen más consejeros, lo que se ha traducido en una gran ventaja para los partidos mayoritarios.


Por otro lado, literalmente, está la Registraduría, que tiene a su cargo el registro de la vida civil e identificación de los ciudadanos colombianos y a su vez, la realización de los procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana. La independencia de la que goza la Registraduría y particularmente el registrador, quien hoy es Alexander Vega, ha hecho que no deba rendirle cuentas a nadie y que las irregularidades de sus actuaciones no sean investigadas y sancionadas. La elección del registrador hoy depende de los presidentes de las altas cortes, y aunque depende de un concurso de méritos, no se ha escapado de la politización ni el lobby.


Además de estas dos instituciones, las funciones jurisdiccionales electorales están a cargo de la sección quinta del Consejo de Estado. Está integrada por cuatro magistrados y se encarga de decidir sobre “la legalidad de los actos que se expiden en el proceso electoral”. Uno de los principales reclamos que hay respecto a las funciones del Consejo de Estado en materia electoral es la demora en los tiempos para procesar, por ejemplo, nulidades electorales.


Ahora bien, hay que decir que además de los temas de arquitectura institucional electoral, en la audiencia se trataron temas referentes a la reforma política. Particularmente, el partido Comunes ha radicado una reforma en la que pretende, entre otras cosas, limitar las posibilidades de los organismos de control para sancionar a funcionarios públicos de elección popular, bajar la edad para que las personas puedan votar, primero a 17 y después a 16 años, hacer del voto algo obligatorio y eliminar la condición del umbral para que los partidos puedan acceder a la personería jurídica y reemplazarla por un número de afiliados. En materia de arquitectura electoral, proponen la creación de un Tribunal Nacional Electoral, que unifique las funciones del CNE y de la sección quinta del Consejo de Estado, y de un Instituto Nacional Electoral, que se encargue de la organización de las elecciones y la vigilancia a los partidos políticos. Seguramente la mayoría de estos temas serán discutidos más ampliamente cuando el gobierno radique su propia reforma.


En lo concerniente a reforma de la arquitectura institucional, se oyeron diversas voces, cada una con propuestas distintas, pero coordinadas en la necesidad de hacer una reingeniería al sistema existente. Así, dentro de las instituciones invitadas aparte de Pares estuvieron el Centro Carter, el Instituto para la Democracia Multipartidista, NIMD por sus siglas en inglés, la Misión de Observación Electoral (MOE), Viva la Ciudadanía, el Observatorio Electoral, académicos destacados y el exmagistrado del CNE, Armando Novoa, entre otros.


En la intervención de Pares, hecha por Esteban Salazar, se destacó la importancia de llevar a cabo primero la reforma a la arquitectura institucional antes de hablar de la reforma al Código Electoral. Asimismo, la importancia de recobrar la confianza institucional, a través de, por ejemplo, la despolitización de la elección de los magistrados del CNE. Es necesario, según Pares, cerrar las ‘puertas giratorias’ que permiten que los funcionarios pasen del CNE a la Registraduría o a otros organismos de control con funciones electorales, como en el caso de Alexander Vega.


También desde Pares se hizo un llamado a evaluar los problemas de diseño institucional asociados a la concentración de poder en manos del registrador y la ineficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. El concurso de méritos en manos de la Comisión Nacional de Servicio Civil, como lo propone el senador Ariel Ávila, sería, a juicio de Pares, la mejor manera de elegir a los magistrados del CNE, y garantizaría independencia de los partidos políticos.


Como contrapropuesta a la idea de crear una Corte Electoral, Pares cree que se deben contemplar los obstáculos que subyacen a la intención de sacar del Consejo de Estado las funciones de jurisdicción electoral y que sería más viable mejorar la estructura institucional de la sección quinta.


De la misma manera, desde la MOE, su directora Alejandra Barrios hizo un llamado a separar las discusiones sobre las reformas política y de arquitectura institucional, pues si se tramitan juntas probablemente no se llegue a los consensos necesarios para su éxito, ni serán aprobadas para las elecciones del otro año. Según lo expuesto por Barrios, hoy el CNE no tiene capacidad de vigilar a las organizaciones políticas especialmente por su origen partidista, pues los magistrados responden es a los intereses de su partido. La MOE solicita aclaración en las funciones administrativas y de las funciones jurisdiccionales electorales, y dar el debate sobre el avance en la creación de una Corte Electoral.


En cuanto a las recomendaciones, la MOE destaca la necesidad de establecer periodos institucionales dentro de la autoridad electoral, una conformación escalonada, que haya interdisciplinariedad de sus integrantes y que estos sean al menos siete personas, en una conformación paritaria.


Sobre los actos legislativos que tocan las funciones del CNE, el Observatorio Electoral se pronunció diciendo que era necesario tener cuidado de no crear vacíos jurídicos y que se estaban olvidando algunos artículos constitucionales en la modificación de la organización electoral. Según el Observatorio, debería fortalecerse la composición del Tribunal si se crea, o de la sección quinta del Consejo de Estado.


Ahora bien, aunque el Centro Carter está de acuerdo con la urgencia de la reforma a la arquitectura institucional y con la despolitización de las instituciones, no sugiere como otras organizaciones que se excluya del todo a los partidos políticos de la organización electoral. Esta es la diferencia sustancial con otros análisis que hicieron parte de la audiencia.


Durante la audiencia pública otros intervinientes se centraron en lo referente a la reforma política, haciendo énfasis en la necesidad de avanzar en asuntos como los planteados por la Misión Especial Electoral, que hizo un diagnóstico basado en el punto dos, sobre participación política del Acuerdo de Paz, en la poca legitimidad que tienen hoy los partidos políticos y lo imperioso de buscar maneras para profundizar sus mecanismos de democracia interna, así como los problemas que sigue teniendo la financiación de las campañas políticas y la conformación de listas preferentes, apuntando casi todos a la configuración de listas cerradas y de cremallera.


En conclusión, se espera que el Gobierno Nacional atienda la recomendación de frenar el trámite legislativo del Código Electoral para darle preeminencia a una reforma sobre la arquitectura institucional electoral, y que en medio de ese proceso se pueda debatir alrededor de la creación de un Tribunal Electoral que separe la elección de sus magistrados del control de los partidos políticos, de la necesidad de diferenciar las funciones administrativas del actual Consejo Nacional Electoral de las contencioso-administrativas que están a cargo del Consejo de Estado, de que el Consejo Nacional Electoral o quien haga su papel tenga verdadera capacidad de vigilar e inspeccionar los procesos electorales y sobre si la Registraduría debe seguir siendo un órgano autónomo o fusionar sus funciones en un nuevo organismo. Queda en evidencia que la construcción de una nueva arquitectura institucional no debería aplazarse más.