¿Pueden los gobernadores y alcaldes hacer proselitismo por la Consulta Popular?

Por: Oscar A. Chala Padilla, investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad

Ha sido debate de los últimos días si los gobernadores pueden apoyar la Consulta Popular que el pasado 1 de mayo fue radicada en la Secretaría del Senado. Esto, luego de dos episodios que han generado ruido en la opinión pública nacional.

El primero tiene que ver con las declaraciones del Gobernador de Boyacá, Carlos Amaya, el 29 de abril donde, además de declarar su intención de lanzarse a una candidatura por la presidencia, también indicó que apoyaría el SÍ a la Consulta.

El segundo, porque el alcalde de Barbosa (Santander), Marco Alirio Cortés Torres, electo en 2023 por una coalición entre el partido Colombia Renaciente y el Partido de la U, salió también en una alocución en redes sociales declarando que votaría SÍ y haría campaña por la consulta, invitando a la ciudadanía de su municipio a votar por esta opción.

En ambos casos, varios medios de comunicación han salido a hacer cubrimiento sobre la posibilidad de que alcaldes, gobernadores, diputados y concejales puedan hacer declaraciones a favor o en contra de una Consulta que hasta hace menos de una semana se radicó y que aún no ha sido discutida y aprobada por el Senado.

Noticias Caracol, en su emisión nocturna del 30 de abril ha señalado la falta de jurisprudencia al respecto de este tema, indicando que hay un concepto de la Procuraduría que daría luces frente al tema tras la Consulta Anticorrupción de 2018, pero que no existen reglas de juego claras, lo que ha llevado a que exista una zona gris en la que funcionarios públicos elegidos por voto popular hagan campaña sin claridad de si pueden hacerlo o no.

Pero ¿qué dice la jurisprudencia existente al respecto?, ¿existe esta jurisprudencia o, como dijo Camila Zuluaga en su Código Caracol del pasado 29 de abril, esta no existe? Desde la Línea de Democracia y Gobernabilidad le pusimos la lupa a este tema, esperando la nueva circular que la Procuraduría debe emitir en las próximas semanas dejando claras las inhabilidades e incapacidades que tienen los funcionarios públicos frente a estas elecciones y las de 2026.

¿Qué dice la ley al respecto?

La ley que regula los mecanismos de participación ciudadana es la Ley Estatutaria 1757 de 2015. En todo su articulado no hace referencia a las potenciales inhabilidades e incompatibilidades que tienen los funcionarios públicos frente a este ejercicio, aun cuando se podría inferir del Artículo 34 que, si el gobierno hace campaña por alguna de las opciones, debe notificar sus intenciones ante el Consejo Nacional Electoral luego de 15 días de publicado el decreto de convocatoria a la Consulta Popular.

Partiendo de allí, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios públicos frente a escenarios electorales está regulado, ante todo, para aquellas elecciones ligadas a partidos políticos y para cargos de elección popular. En ese caso, la legislación dice lo siguiente.

1. El Artículo 127 de la Constitución Política indica que los funcionarios públicos relacionados con la Rama Judicial, los órganos de control y los órganos electorales tienen prohibido tomar parte de las actividades de los partidos políticos ni entrar en controversias relacionados con ellos. En este caso, la Directiva 010 de 2018 de la Procuraduría, que regulaba la participación de funcionarios públicos en la Consulta Anticorrupción de ese año, va en consonancia con este artículo, pues también limitaba la participación en el proceso a estos mismos entes.

2. El Artículo 48 del Código Único Disciplinario dice, en su numeral 39, que los funcionarios públicos no pueden utilizar sus cargos para participar en actividades ligadas a los partidos políticos y para entrar en controversias políticas. Del mismo modo, en el numeral 40, afirma que los funcionarios públicos tienen prohibido usar sus cargos para presionar a particulares por influir en procesos electorales, ni pueden usar su cargo para apoyar campañas políticas.

3. El Artículo 422 del Código Penal indica que los funcionarios públicos no pueden intervenir en política para perjudicar o favorecer candidatos.

4. El Artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías) señala que los funcionarios públicos tienen prohibido el uso de los bienes y recursos del Estado y su propio servicio público para favorecer campañas políticas.

No obstante, el problema que radica con la participación de funcionarios públicos en procesos electorales surgidos por mecanismos de participación ciudadana es que no existe una ley estatutaria que desarrolle de manera específica los alcances de las prohibiciones y las conductas que estos funcionarios deben tener en estos escenarios.

Aun así, la sentencia C-794 de 2014 de la Corte Constitucional, que toca el tema de las controversias políticas en las que pueden participar funcionarios con un cargo público, da algunas luces sobre este tema. Frente al concepto de “controversias políticas” consagrado en el Artículo 127 de la constitución, la Corte establece que:

“En efecto, la expresión “controversias políticas”, consagrada en el artículo 127 de la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace referencia a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos electorales, y en modo alguno a la intervención de estos en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a los debates electorales o a las disputas partidistas -de partidos o movimientos políticos-, pues supondría desconocer la importancia de la deliberación pública entre todos los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia representativa y participativa. En esa medida, establecido así el alcance constitucional de la propia expresión demandada, la disposición del artículo 48 -numeral 39- del CDU, ha de ser entendida en su alcance estrictamente partidista o electoral, no pudiendo presentarse una incompatibilidad entre el precepto legal y la norma superior”.

Lo que, en concepto de la Corte Constitucional, no impide que funcionarios públicos como gobernadores o alcaldes participen en deliberaciones públicas sobre el interés general ciudadano. En cierto modo, impedirlo vulneraría su derecho a la libertad de expresión y a la libertad de participación en la conformación, control y ejercicio del poder político en el país, consagrados ambos en el Artículo 20 y 40 de la Constitución Política.

Lo que no pueden hacer los funcionarios públicos que no estén señalados como inhabilitados en el Artículo 127 de la Constitución es usar su cargo y los recursos que poseen a su disposición para promover cualquier acto de proselitismo político. En ese caso, el Concepto 1845/2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que “no es factible que las autoridades territoriales […] destinen […] ninguno de los bienes públicos para actividades relacionadas con [el] activismo político en época preelectoral”. Además, la Sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional indica que “los recursos del Estado están reservados para el interés general”, por lo que los funcionarios públicos solo pueden usar los bienes indispensables para su función, no para campañas políticas de ninguna índole.

Esto significa que los gobernadores y alcaldes, así como concejales y diputados, tendrían prohibido usar sus vehículos, la publicidad gubernamental, los bienes estatales, el presupuesto público y su personal dependiente de su cargo para hacer campaña en esta Consulta.

Esto queda reafirmado en lo señalado por la Directiva 010 de 2018, en la que la Procuraduría General de la Nación estableció la misma normativa, al indicar que los servidores públicos no pueden usar recursos públicos ni bienes del Estado para hacer campaña por alguna opción en la Consulta. Del mismo modo, esto, según la Procuraduría, se extiende a su tiempo de trabajo reflejado en su jornada laboral, ni total ni parcialmente, para hacer estas labores de proselitismo.

Es decir, los gobernadores y alcaldes, en el caso de Carlos Amaya y Marco Alirio Cortés, sí podrían manifestar su postura política sobre la consulta y participar en campañas informativas sobre la consulta, pero NO PODRÍAN usar ni recursos del Estado ni su cargo para hacer campaña, lo que implicaría que pueden participar en escenarios de debate y deliberación sobre la misma, apoyar una de las opciones o la abstención, pero como ciudadanos, por fuera de su ejercicio como servidores públicos y con los trámites regulares necesarios.

En este último punto, la Procuraduría fue clara en su Directiva 010 de 2018, en que cualquier funcionario público que decida participar en la Consulta debe declarar su intención y la opción que ha decidido apoyar ante las autoridades competentes.

Esto es importante, porque la Procuraduría, además de publicar una nueva directiva frente a este proceso, debe hacer seguimiento y emitir concepto sobre si las declaraciones de Amaya y Cortés, en el ejercicio pleno de sus funciones como gobernador de Boyacá y Alcalde de Barbosa (Santander) respectivamente pasa por encima de lo establecido tanto en las sentencias de la Corte reseñadas en este artículo, junto con lo indicado en la directiva 010 de 2018, o si, en este caso, existe una zona gris hasta que la Procuraduría emita concepto.

Para ello, será necesario esperar, pues la Procuraduría sólo puede emitir este concepto cuando el Senado apruebe la Consulta Popular y se organicen los comités del SÍ, del NO y los grupos que llamarán a la abstención. Aun así, según Camila Zuluaga, en las próximas semanas habría luces frente a esta normativa si la Procuraduría publica una circular dirigida a funcionarios públicos frente a sus derechos, deberes e inhabilidades ante el escenario electoral de 2026.

¿Y el gobierno, puede hacer proselitismo por la Consulta sin haberse aún aprobado?

Dos hechos han generado ruido frente a la posibilidad de que el gobierno se haya adelantado a la campaña por el SÍ instalando los comités ciudadanos para la Consulta Popular. El primero sucedió el 30 de marzo en Soledad (Atlántico) y para el 24 de abril se hizo una instalación formal de los mismos en la Casa de Nariño.

Frente a esto, según El Tiempo, la opinión de los expertos es que no contraviene en sí mismo la ley, especialmente en tanto estos comités, según los congresistas del Pacto y de los partidos de su bancada de gobierno y por el mismo ministro del Interior, Armando Benedetti, se han dedicado a hacer pedagogía sobre la reforma y son expresiones autónomas de la ciudadanía que quiere expresar su mensaje al Congreso frente a la defensa de sus derechos y la urgencia del debate sobre las reformas sociales.

No obstante, han sido denunciadas varias irregularidades frente a la posibilidad de que el gobierno presuntamente esté entregando contratos a organizaciones sociales para moverlas a favor de la consulta. Esto, debido a la firma de varios contratos con la ONIC, la OPIAC y el CRIC tras la minga indígena que hubo en Bogotá la semana pasada y la marcha del 1ro. de mayo, que suman en total 400.000 millones de pesos.

No obstante, según el artículo 34 de la Ley 1757 de 2015, en el que hablamos al inicio de este análisis, las campañas sólo pueden empezar cuando las autoridades competentes decreten la fecha en la que se va a realizar la Consulta Popular. Es decir, cuando el Senado apruebe la Consulta y el gobierno la decrete. Aun así, el gobierno, a través de su gabinete ejecutivo y de sus congresistas, sigue organizando los comités a nivel local y regional, buscando recortar tiempo mientras el debate sobre la Consulta comienza próximamente en Senado.

Por ahora, en medio de esas líneas grises, el gobierno, los gobernadores y los alcaldes se han movido para irse acomodando ante el escenario preelectoral previo a la Consulta Popular que puede ser otra de las aperturas a la campaña de 2026, que ya se ha movido con algunas precandidaturas y con la posibilidad de realizar elecciones primarias para algunos partidos en octubre de 2025.