Por: Jaime Palma. Investigador Pares.
A propósito de la expedición del acto legislativo que decreta la creación de la Región Metropolitana de Bogotá y Cundinamarca, es preciso hacer énfasis en una de las incertidumbres que trae consigo la conformación de la Región Metropolitana de Bogotá y Cundinamarca, la cual corresponde a las características y alcance que asumirá la gestión, en el marco del particular esquema asociativo, de la seguridad y convivencia ciudadana.
El propósito de los comentarios que se presentan a continuación es lograr un acercamiento a elementos que deberían observarse en la construcción de un referencial conjunto de seguridad, a lo que se dedica la última sección. Para ello, se observan cinco puntos que continuarán marcando el debate público y que terminarán impactando la recodificación de futuras ideas de seguridad en la Región, siempre y cuando el proyecto logre sortear la reticencia de sus opositores.
En el proceso de gestación del particular arreglo metropolitano, la relación cercana entre la alcaldesa y el gobernador ha sido su principal motor. Sin embargo, no ha sido suficiente para determinar los municipios que harían parte de este. Imagen:Pares.
Oposición a la Región Metropolitana
La oposición de la que ha sido objeto el proyecto, puede sintetizarse en dos conjuntos de razones que incluyen, en primer lugar, el hecho de que la reforma constitucional dio al traste con la expresión de la voluntad popular que exigía la ley de áreas metropolitanas, según la cual se requiere realizar una consulta popular en la que la ciudadanía demuestra el interés de que su entidad territorial haga parte de este tipo de asociaciones. La preocupación no es infundada pues bajo tal argumento, se soporta una demanda de inconstitucionalidad anunciada por el Senador Gustavo Petro.
En segundo lugar, se han criticado los múltiples pendientes que se trasladaron para el proceso de formulación de la ley orgánica entre los cuales se encontrarían, como se observa en el acto legislativo 02 de 2020 y en la página de construcción de la ley orgánica: la definición del proceso de participación ciudadana para elaborar la ley; su estructura temática; el procedimiento y las condiciones para la asociación de los municipios; mecanismos de participación ciudadana en el marco de la región-metropolitana; la estructura, funciones y sistemas de toma de decisiones del consejo regional; los parámetros de identificación de hechos metropolitanos; los mecanismos de financiación; y los de control político.
De cualquier manera, la preocupación central es que, en detrimento de la autonomía territorial, la región metropolitana termine cediendo mayor poder a intereses políticos y económicos particulares, que terminen dando continuidad a la urbanización desorganizada, que solo beneficia a algunos conglomerados de la construcción y a los involucrados en la práctica de volteo de tierras; patrón que se ha venido presentando en la sabana de Bogotá, precisamente, tras la ausencia de gestión metropolitana. Por tanto, el temor al proyecto es que la figura termine instrumentalizándose en contra de todo aquello para lo cual pretende construirse.
Por su parte, la posibilidad de que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad del acto legislativo continúa siendo un riesgo. En consecuencia, los magistrados deberán ponderar entre proteger el derecho a la decisión ciudadana consagrado en el mecanismo de consulta popular y las múltiples afectaciones de derechos que de por sí produce dejar que la conurbación se siga gestionando a partir de la negociación directa entre el distrito y los municipios, con escasa capacidad de coordinación del departamento.
La segunda opción sería volver al punto de partida y se sumaría a los múltiples intentos fallidos que han buscado lograr la gestión de los asuntos metropolitanos de la sabana. Lo anterior, a pesar de que las diferentes vertientes políticas parecen coincidir en la necesidad de lograr un arreglo institucional que permita ponerle freno al uso irracional del suelo y a la sobrecarga ambiental que representa la aglomeración urbana del corazón del país.
La preocupación central es que, en detrimento de la autonomía territorial, la región metropolitana termine cediendo mayor poder a intereses políticos y económicos particulares, que terminen dando continuidad a la urbanización desorganizada. Foto: Pares.
La relación Bogotá-Cundinamarca
En el proceso de gestación del particular arreglo metropolitano, la relación cercana entre la alcaldesa y el gobernador ha sido su principal motor. Sin embargo, no ha sido suficiente para determinar los municipios que harían parte de este. Por lo pronto, la representante promotora, Juanita Goebertus, ha señalado que la composición de los municipios y los temas a gestionar podrían darse a partir de “anillos” de integración.
La cuestión de la composición está relacionada, a su vez, con contradicciones referentes al núcleo del poder de decisión incluidas, de hecho, en el acto legislativo. Así, si bien el numeral 5 del segundo parágrafo transitorio del artículo constitucional 325 reformado contempla un sistema de decisiones que debe promover el consenso, de facto sí existe un poder de veto que está dado por la capacidad que tiene la Alcaldía Mayor y la Gobernación de Cundinamarca para decidir sobre el nombramiento y retiro del Director, y sobre los gastos y las inversiones de la Región Metropolitana.
Este será uno de los puntos de mayor debate en la formulación de la ley orgánica en tanto que de existir convergencia de visiones entre el distrito y el departamento, se promovería la eficiencia a la hora de disponer de políticas públicas conjuntas. Situación diferente ocurriría en el futuro cuando exista divergencia entre las dos entidades territoriales.
Participación en el marco de la Región Metropolitana
Adicionalmente, se debe evaluar la forma de restringir el poder de este leviatán sobre la autonomía territorial de los municipios que la integren. En consecuencia, en la creación de la ley debe evaluarse, principalmente, la posibilidad de que los municipios asociados tengan la capacidad de determinar la postura departamental, evitando que esta se encuentre supeditada a intereses políticos del gobernador de turno. Los municipios no pueden perder la capacidad de influir cuando las decisiones, tanto en sus componentes urbanos como rurales, les afecten de forma directa.
Dado que el acto legislativo logró excluir el principio de consulta popular para la integración a esquemas asociativos, otro elemento que debe considerarse es un mecanismo efectivo de participación que no delegue exclusivamente las decisiones a la democracia representativa en el marco del Consejo Regional. A tal efecto, es necesario que se contemple un mecanismo de participación en el que los ciudadanos y los concejos territoriales tengan la capacidad de influenciar la toma de decisiones.
Indeterminación de competencias
Hasta el momento, tampoco existe completa claridad sobre las competencias que asumiría la Región Metropolitana. El arreglo institucional ha estado influenciado, de forma determinante, por el estudio de ProBogotá: La Región Metropolitana de la Sabana de Bogotá. Una propuesta para la asociatividad y gobernanza regional. En este se afirma que el gobierno metropolitano debería buscar desde una visión de largo plazo la “sostenibilidad ambiental, la competitividad económica y la equidad social del territorio”.
En tal lógica, la representante promotora ha señalado también que el objetivo del esquema asociativo se dirigiría a la puesta en marcha de políticas de desarrollo sostenible para la región, buscando garantizar con ello la seguridad económica, ambiental y social, mientras los temas de uso del suelo deberían seguir estando asignados a los concejos territoriales.
La dificultad en la determinación de competencias está dada también por las confusiones que genera una asociación que pretende incluir, al tiempo, los componentes de región y área metropolitana. Es decir, el esquema lleva inmersas ambigüedades en la definición de su vocación, y podría conducir tanto a contradicciones como a duplicidad de funciones en relación con la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAP-E).
En tal sentido, aunque en el marco de la RAP-E no se generan decisiones vinculantes, sí busca – al igual que las áreas metropolitanas – impulsar iniciativas regionales de desarrollo económico y social para los asociados, por lo que resulta necesario que la Región Metropolitana logre una adecuada articulación de los planes de desarrollo y defina competencias específicas en relación con la Región Central.
En definitiva, al tiempo que se van definiendo los parámetros de determinación de los hechos metropolitanos, los analistas consideran que la discusión, mientras se allega el plazo de radicación de la Ley para marzo de 2021, será amplia e incluiría, entre otros, temas relacionados con transporte, residuos sólidos, seguridad ciudadana, planificación del suelo y proyectos urbanos de magnitud metropolitana.
Limitantes de financiación
El debate sobre las competencias y alcances se encuentra estrechamente vinculado con las dificultades que pueden presentarse en el mecanismo de financiación de la figura asociativa en un horizonte de crisis económica a causa de la pandemia. Las experiencias de otras áreas metropolitanas evidencian que las principales fuentes de financiación de los esquemas asociativos corresponden a la sobretasa del 2×1000 sobre el avalúo catastral y a los aportes de participación de las entidades asociadas.
Por su parte, la atención a la emergencia sanitaria ha implicado ajustes de metas y reducción del presupuesto de los planes locales de desarrollo, al tiempo que se esperan impactos fiscales a causa de la disminución del recaudo, conforme se acentúen problemas como el desempleo, reducción de salarios e incremento de la pobreza. Es decir, las entidades están gastando más, a sabiendas que los ingresos serán menores.
Todo lo anterior representaría limitaciones para la financiación de la Región Metropolitana a lo que debe sumarse la armonización de aportes entre entidades territoriales con marcadas diferencias socioeconómicas, incluyendo las relacionadas con la capacidad de financiación de sus estructuras de gasto en función de sus ingresos corrientes de libre destinación.
Por ejemplo, tan solo en las 11 entidades que hacen parte de lo que el estudio de ProBogotá denomina como “perímetro crítico óptimo para iniciar una figura de gobierno metropolitano” se encuentran 5 grandes entidades: Bogotá en categoría especial y Chía, Funza, Mosquera y Soacha en categoría 1; 6 municipios intermedios: Cajicá, Cota, Madrid, y Tocancipá en categoría 2, Sopó y La Calera en 3 y 4 respectivamente; y un municipio básico correspondiente a Gachancipá en categoría 6.
Otros dos conjuntos de municipios corresponderían al “perímetro de extensión prioritaria”. El primero de ellos conformado por 9 municipios con dos entidades intermedias Facatativá (2) y Zipaquirá (2) y siete básicas: Cogua (5), Sibaté (5), Nemocón (6), Tabio(6), Guatavita (6), Sesquilé (6) y Tausa. El segundo de ellos compuesto por una entidad intermedia: Tenjo (3); y 3 básicas: Bojacá (6), Guasca (6) y Sutatausa (6).
Hacia un referencial regional de seguridad
Las precisiones señaladas invitan a los analistas a observar los efectos que traería una Ley Orgánica que, de quedar mal formulada, tan solo contribuiría a incrementar la segregación y desigualdad; realidades que necesitan ser atajadas como base para la construcción de cualquier visión regional de seguridad. Desde el enfoque francés de política pública, el acto legislativo representa una oportunidad para avanzar en la construcción de un referencial conjunto de seguridad, que ha sido obstruido precisamente por la inexistencia de un sistema de gobernanza regional para temas compartidos.
De lograrse la conformación de la Región Metropolitana, en consecuencia, deberá considerarse el estudio de otros esquemas internacionales y nacionales que pueden contribuir en el intento de asegurarla. De un lado, experiencias internacionales evidencian la importancia de que prime la visión de largo plazo por encima de los intereses de los gobiernos locales de turno. De otro, la conurbación del Valle de Aburrá que ha transitado desde la formulación de un Plan Integral de Seguridad (PISCC) Metropolitano a la configuración de una Política Pública Metropolitana de Seguridad y Convivencia, tiene mucho que aportar.
Frente al componente geográfico, se observa que sin determinarse los municipios que la conformen resultará difícil ejecutar un diagnóstico de las dinámicas de seguridad pública rurales y urbanas, sobre las cuales se pretenda intervenir. De cualquier manera, un primer anillo de integración deberá contemplar la asociación necesaria con los municipios que comparten frontera con Bogotá.
Una investigación desarrollada el año pasado por la Fundación Paz y Reconciliación observó la magnitud metropolitana que han adquirido las rentas y grupos de criminalidad que, a diferencia del distrito y los municipios, logran evadir las capacidades y las fronteras jurisdiccionales.
En consecuencia, la preocupación no debería ser solo en relación con Soacha y el sur de Bogotá, sino también por el hecho de que las organizaciones delincuenciales han ampliado su rango de acción hacia municipios de sabana occidente y centro, y en el caso de La Calera se encuentran también activas dinámicas de urbanización ilegal que han logrado limitar la acción pública, ya que la frontera es difusa y los entes territoriales no han logrado ponerse de acuerdo en quién debe atenderlas.
Por su parte, la administración distrital comparte esta comprensión en tanto que desde el plan de gobierno se contemplaron planes para la gestión conjunta de las fronteras. Posteriormente, ante la integración de un segundo anillo, y dada la vocación agrícola y rural de algunos municipios, la gestión regional de la seguridad deberá preocuparse por desarrollar componentes de seguridad ciudadana en el campo.
Esto implica ampliar y fortalecer la oferta integral de seguridad hacia poblaciones rurales que, si bien continuará requiriendo de la articulación de capacidades entre las Fuerzas Militares y Policía Nacional para reducir las actividades de las organizaciones delictivas que van más allá de las áreas urbanas, también requieren de sendas inversiones en política social y acceso a la justicia en los lugares más apartados de los municipios.
Un referencial de seguridad para la sabana debe dirigirse a ser garantía adicional de seguridad para grupos de especial protección, como para la ampliación del catálogo de derechos para todos sus ciudadanos. Foto: Pares.
En relación con lo anterior, resulta necesario destacar que la seguridad de la Región Metropolitana coincidiría con asegurar las fronteras y vías que conectan a Cundinamarca con otros departamentos; por donde transitan, principalmente, las drogas que surten la demanda de consumo de la conurbación más grande del país y por donde se deben movilizar todo tipo de bienes y activos de la criminalidad organizada.
En consecuencia, el fortalecimiento de capacidades locales de investigación criminal y las sinergias que en esta materia emanen de la institucionalidad de la Región Metropolitana deberá dirigirse a desarticular bandas en los centros urbanos, a afectar la presencia de células urbanas de grupos armados organizados en Soacha y al sur de la capital, y a cortar los lazos que tienen con bandas locales por medio de dinámicas de subcontratación criminal.
Otro elemento más lejano a discutir radica en la creación de arquitecturas institucionales, como en el fortalecimiento de las locales. En esta medida, la evaluación de políticas locales y conjuntas de seguridad y convivencia debe ser objeto de estudio central del Observatorio que se disponga dentro del esquema asociativo, quien a su vez deberá contemplar la creación de arquitecturas conjuntas que permitan materializar su operatividad.
Es decir, se deberá evaluar, de un lado, cuáles serán los espacios institucionales de coordinación en materia de seguridad y convivencia ciudadana donde haya representación de los secretarios y organismos locales encargados de estos temas; o bien, si es necesario una Secretaría exclusiva; o bien, si se deben crear secretarías de seguridad para algunos municipios que no cuentan con ellas. En definitiva, se debe configurar un mecanismo complejo de integración de instancias departamentales, distritales y municipales con capacidad para formular y poner en marcha las políticas conjuntas.
De otro, se deberá revisar la figura de operatividad policial para la Región Metropolitana, lo que implica contemplar la creación de una jurisdicción de Policía Metropolitana para todos los municipios asociados de la conurbación, así como los mecanismos de coordinación con la Policía de Cundinamarca en aquellos municipios colindantes que decidan no hacer parte del esquema asociativo.
Adicionalmente, la seguridad de la Región no puede centrarse exclusivamente en su concepto restringido, también debe contemplar intervenciones en un concepto amplio de seguridad humana y en relación con la materialización del Acuerdo de Paz. De esta forma, partiendo de la condición de municipios receptores de población víctima de otras entidades colindantes con la capital, resultará útil desde el esquema de gobernanza regional promover mayores estrategias para su implementación. Para ello, las experiencias de los PDET urbano y rural que pretende desarrollar la administración distrital, pueden ser objeto de transferencia de política pública hacia la figura regional.
Por último, un referencial de seguridad para la sabana debe dirigirse a ser garantía adicional de seguridad para grupos de especial protección, como para la ampliación del catálogo de derechos para todos sus ciudadanos. En consecuencia, la Región Metropolitana debe considerar mayores intervenciones de política pública social, así como las modificaciones que sobre esta deje el trámite legislativo del ingreso básico universal.
A pesar de los múltiples retos frente a la formulación de la Ley Orgánica y los relacionados con la seguridad y convivencia, la disposición de un sistema de gobernanza regional permitiría innumerables potencialidades en términos de resiliencia que podrían contribuir a superar los devastadores efectos económicos y sociales de la pandemia.