El campesinado como sujeto de derechos y la jurisdicción agraria, una deuda histórica

Por: Camilo Díaz Suárez, Investigador Nacional

Línea Democracia y Gobernabilidad


Mientras se radica y se tramita la apuesta del gobierno de Gustavo Petro de una reforma agraria que se ajuste a las necesidades históricas del país y que tenga directa relación con las causas estructurales del conflicto armado en el país, la distribución y el uso de la tierra, se han adelantado algunos proyectos que avanzan en materia agraria.


Específicamente, hay dos proyectos de origen gubernamental que pretenden avanzar en materia de justicia y acceso de derechos. Uno de ellos fue radicado el pasado 31 de agosto por el ministro del interior, Alfonso Prada, la ministra de agricultura, Cecilia López y el ministro de justicia, Néstor Osuna; un proyecto de acto legislativo para la creación de la jurisdicción agraria y rural. El otro es un proyecto de acto legislativo radicado por Prada y López para el reconocimiento del campesinado como sujeto especial de protección.


La jurisdicción agraria y rural


El proyecto de acto legislativo de solo 6 artículos es uno de los cambios que el Gobierno Nacional aspira poder sacar adelante en el Congreso. El objetivo es poder establecer la jurisdicción agraria y rural como desarrollo del Acuerdo de Paz.


Precisamente, el punto 1 del Acuerdo de Paz, ‘Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral’, en su numeral 1.1.8, establece que se deberá crear una jurisdicción agraria en el marco de la creación de mecanismos de resolución de conflictos de tenencia, uso y fortalecimiento de la producción alimentaria.


Así, como uno de los mecanismos para la conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, se acordó la creación de una jurisdicción con el objetivo de garantizar la protección de los derechos de propiedad en el campo, resolver los conflictos relacionados con los derechos de tenencia y uso de la tierra, y promover la regularización de la propiedad rural. Esto, con un especial énfasis en zonas priorizadas y garantizando un acceso a la justicia para la población rural en situación de pobreza, acompañado de una asesoría legal y formación especial para las mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia.


Con lo anterior en mente, el proyecto de acto legislativo busca modificar el artículo 116 de la Constitución Política, que establece cuáles son los órganos de la Rama Judicial, para que quede así: “la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Agraria y Rural, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la fiscalía general de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”.


De esta forma, la Corte Agraria y Rural sería el tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción agraria y rural, compuesta por un número impar de magistrados elegidos con los requisitos para ser magistrado de la Corte Suprema y de haber ejercido la profesión en actividades relacionadas con el régimen agrario y rural. Como Tribunal Supremo deberá revisar las decisiones judiciales que se profieran por las autoridades judiciales de la jurisdicción agraria y rural; dirimir los conflictos sobre tenencia, uso y propiedad de la tierra; y presentar proyectos de ley y de actos reformatorios de la Constitución en relación con los asuntos de su competencia.


La Jurisdicción, un hito histórico


Siguiendo a Andrés Parra Cristancho, miembro del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, a lo largo de la historia se han realizado múltiples iniciativas para establecer un sistema de administración de justicia especializado en asuntos agrarios. Previo a la Ley 1285 de 2009, que reformó la Rama Judicial y no incluyó la jurisdicción agraria, hubo tímidos intentos de crear jueces especializados con la Ley 200 de 1936, la Ley 4ta de 1973 y la Ley 30 de 1987.


Sin ningún éxito relevante, la Jurisdicción Contencioso Administrativa tuvo que cargar con los procesos agrarios y rurales, congestionándose aún más, llevando a una excesiva participación de la Rama Ejecutiva en la resolución de conflictos, como señalan la Konrad Adenauer Stiftung y Dejusticia.


En Colombia, citando a Ángel Tolosa Pontón, miembro del Equipo de Tierras de la Comisión Colombiana de Juristas, se ha impuesto “desde los centros del poder ejecutivo o legislativo e incluso judicial, la voluntad de los terratenientes para invisibilizar al campesinado, para acaparar y despojar de sus tierras a los campesinos, incluso a sangre y fuego”.


Por ello, como señala Daniela Paredes Rozo, abogada especializada en derecho contencioso administrativo, una Jurisdicción Agraria debe reconocer que el derecho de acceso y formalización de la propiedad rural es un factor necesario para avanzar en materia de equidad social y de la desigualdad entre el campo y la ciudad. Esto lleva al reto de entender que se resolverán mucho más que conflictos sobre la tierra, ya que al trasfondo de estas disputas sobre la tierra lo acompañan conflictos de carácter social, económico y ambiental.


En especial en Colombia, cuya historia del conflicto ha estado atravesada por conflictos en materia de uso y tenencia de la tierra en un marco normativo que no reconoce al campesinado como sujeto especial de derechos.


El campesinado como sujeto de especial protección constitucional


A la creación de la jurisdicción agraria se suma otro proyecto de acto legislativo que busca reconocer al campesinado como sujeto de especial protección constitucional e integrar el bloque de constitucionalidad del texto de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales.

El proyecto está compuesto de dos artículos, dictando el primero una modificación al artículo 64 de la Constitución, añadiendo que el campesinado será sujeto especial de protección, teniendo el Estado que velar por la protección de sus derechos individuales y colectivos, incluidos aquellos reconocidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos.


El proyecto parte del déficit de reconocimiento jurídico del campesinado colombiano. Si bien por vía jurisprudencial se ha ido fortaleciendo esto, no se llega a tener el nivel de reconocimiento jurídico del que gozan, por ejemplo, los grupos étnicos.


Eso, pese a que el campesinado ha sido la principal víctima del conflicto armado por los niveles de victimización que ha sufrido. Para ilustrar la magnitud, como señala DeJusticia, de “432.493 víctimas registradas entre 1958 y 2018 al menos 251.988 son campesinas, lo que equivale al 58%. Igualmente, de un total de 7.275.126 víctimas de desplazamiento forzado durante el mismo periodo, al menos el 63.6% equivalente a 4.631.355 fueron campesinas y campesinos”.

Por otro lado, teniendo en cuenta el déficit de reconocimiento jurídico del campesinado, en 2012 la Asamblea General de la ONU convocó a organizaciones campesinas y a expertos para formular un borrador de Declaración de Derechos del Campesinado, resaltando la necesidad del reconocimiento de sus derechos. Así, en 2018 la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y campesinas y de otras personas que trabajan en zonas rurales fue aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Como es una declaración, no es vinculante.


Al adoptar la declaración, Colombia se comprometería a garantizar los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, adoptando las medidas legislativas y administrativas para alcanzar progresivamente su plena efectividad. En total, el Estado se comprometería a garantizar un total de 25 derechos estipulados en la declaración.

¿Cómo es el trámite de los proyectos de acto legislativo?


Una iniciativa de acto legislativo debe ser presentada con el apoyo de, al menos, 10 congresistas. Después de su presentación, al reformar la Constitución Política, el proyecto se enfrenta a dos vueltas, cada una de 4 debates, para un total de 8 debates para su aprobación.

En la primera vuelta tendrá un debate en la Comisión Primera del Senado y otro en la de Cámara de Representantes, para luego pasar a uno en plenaria de Senado y otro en Cámara de Representantes. Estos 4 debates deben realizarse antes del 10 de diciembre, cuando termina el primer periodo de la legislatura 2022-2023. Estos debates, para la aprobación del proyecto, requieren una mayoría simple en cada uno, es decir, una votación mayoritaria con base a los miembros que se encuentren presentes y voten. En esta primera vuelta es donde se pueden presentar modificaciones o añadiduras.


La segunda vuelta se haría en el 2023, enfrentándose a los mismos 4 debates, con la diferencia de que no se pueden debatir temas nuevos y su aprobación requiere la mayoría absoluta, es decir, una votación mayoritaria sobre el total de miembros que integran una comisión o corporación.