Por: Anamaría Corrales Acevedo, colaboradora Pares
El 10 de diciembre se realizó una audiencia pública en el Congreso de la República sobre el estado de la implementación del PNIS (Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito). Delegados campesinos de 13 departamentos, integrantes de la Junta de Direccionamiento Estratégico y del Consejo Permanente de Dirección de PNIS, así como de organizaciones de la sociedad civil, alcaldías y congresistas del partido FARC reiteraron mensajes que se han transmitido en múltiples escenarios: hay compromiso y cumplimiento de los campesinos que suscribieron los Acuerdos, pero hay muchos retrasos, incumplimientos, decisiones unilaterales, mensajes contradictorios en territorios y una gran incertidumbre proveniente del gobierno. Ante un viceministro, un funcionario del Ministerio de Justicia y uno de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos presentes parcialmente, los únicos asistentes a la audiencia por parte del gobierno nacional, se insistió en que la única salida es la sustitución voluntaria y concertada con cumplimientos, inversiones y dentro de la perspectiva integral que se establece en el Acuerdo Final de Paz.
Volver a lo esencial
Esta es una oportunidad volver a lo esencial que está recogido en el Punto 4 del Acuerdo Final de Paz y evitar desviarse en ataques o nuevas ideas fragmentadas: el PNIS se integra a la Reforma Rural Integral (RRI) y se construye conjunta, participativa y concertadamente; tiene un enfoque diferencial; parte del respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana y promueve la sustitución voluntaria. Además, requiere de condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito y está estipulado que se desarrollarán Planes Integrales comunitarios y municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), además de enfocarse en los 13 objetivos allí establecidos, todos estructurales.
El PNIS es en sí mismo un programa que no tiene sentido, no está concebido aislado, ni es de subsidios: “Es importante tener en cuenta que el éxito del Programa depende entonces de los avances en la implementación del Punto 1 sobre RRI, partiendo de la formalización de tierras, el catastro multipropósito y los Planes Nacionales para el desarrollo rural, compromisos que no han tenido hasta el momento ningún avance significativo. Si esto no avanza, el PNIS se va convertir en un típico programa de desarrollo alternativo como los ejecutados en marco del Plan Colombia o el Plan Consolidación y que definitivamente fracasaron” (p. 128). Es importante que no haya egos ni voluntarismos políticos que se atraviesen y que la visión sea de largo aliento con la concurrencia de las entidades responsables del desarrollo territorial: “El PNIS no tiene la capacidad de construir bienes públicos; por esa razón, en el marco de los PISDA y el PAI comunitario, el PNIS debe convocar a las instituciones competentes para adelantar estas obras” (p. 17).
Igualmente, el PNIS está concebido como un eje de una estrategia integral para la solución al problema de las drogas ilícitas y requiere el trabajo articulado con los puntos 4.2 y 4.3 del Acuerdo Final de Paz: Programas de Prevención del Consumo y Salud Pública y Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos, para incidir en la calidad y el respeto de vida y atacar los principales movilizadores de violencia en los territorios. El tema no es de hectáreas, es de vida, de derechos, de dignidad, de equidad.
Adicionalmente, el PNIS requiere la reglamentación del Tratamiento Penal Diferencial para evitar “la profundización de la desconfianza que tienen las comunidades respecto a la institucionalidad, pues representa cierta inseguridad jurídica para los cultivadores” (p. 132). Así mismo, cada campesino que firmó el acuerdo individual con el gobierno debe tener una copia del documento, porque allí consta su voluntad y los compromisos que asumieron las partes. Eso corresponde a un acto de justicia y derecho.
Pero sobre todo, hay que volver al espíritu del punto 4.1 del Acuerdo, la concertación: las políticas de sustitución diseñadas unilateralmente desde un escritorio están llamadas a fracasar. Si bien se habla de una nueva hoja de ruta que está construyendo el gobierno nacional, el país ya cuenta con una hoja de ruta que se concertó en agosto de 2017 con el Consejo Permanente de Dirección provisional, que se socializó a los campesinos, que incluye los temas de tiempos, maneras de superar las diferencias de datos inconsistentes, los elementos de socialización, concertación, monitoreo, temas productivos, desarrollo, incluyendo la elaboración e implementación del PISDA que aún no avanza en ninguna parte, entre otras, y que si se aplica como está concebida generará las garantías para una sustitución eficaz e incluyente con los campesinos en la ruta del desarrollo (disponible en Vidas sin coca, p. 157 del impreso y p. 77 de la versión digital).
Así mismo, se requiere que las instancias de orden nacional, la Junta de Direccionamiento Estratégico y el Consejo Permanente de Dirección se convoquen y cumplan sus funciones establecidas en el Decreto Reglamentario 362 de febrero de 2018 y que se realicen los consejos consultivos o grupos temáticos.
Así como la Misión de Verificación ONU ha sido un garante para unos puntos del Acuerdo y la de Oficina de Naciones Unidas para los Derechos Humanos participa activamente en la Mesa Técnica de Seguridad, se requiere el acompañamiento internacional de la UNODC y la Comisión Global de Drogas como quedó establecido en el punto 6.4.2 del Acuerdo Final de Paz.
Los recursos del PNIS no deben ser aislados de los del desarrollo
Hay que definir conjuntamente los territorios, con presupuesto socializado y rendición de cuentas que no se ha hecho, y la ruta de intervención en municipios con Acuerdo o sin Acuerdo pero con voluntad: no hay territorio del país que no merezca ser tenido en cuenta. Por eso más que recursos para el PNIS son recursos para la vida y el desarrollo.
La comunidad y la cooperación internacional podrán apoyar como han hecho históricamente, pero, ahora, a través de un programa con visión de desarrollo, no con un programa que se quede en asistencialismo que ya se sabe no funciona: “pareciera que las estrategias de desarrollo alternativo que se han diseñado e implementado en los territorios carecen de sostenibilidad. Hasta el momento, la pretensión de los Gobiernos por proveer de opciones socioeconómicas lícitas para las comunidades que han recurrido a la siembra y venta de hoja de coca como un medio de subsistencia, se ha centrado en el reemplazo de los ingresos que obtienen los campesinos por cuenta de esta actividad, esto a través de dos figuras: subsidios de asistencia alimentaria de transición, y proyectos productivos. La estrategia de familias guardabosques estaba contemplada para un periodo de 24 meses y consistía en acciones similares a lo que se hizo en el marco del plan Colombia, y que también fracasó” (p. 121).
Frente a rezagos y retos, acciones
Por otra parte, el análisis que presenta el informe sobre incremento de cultivos en departamentos permite hacer dos inferencias muy importantes:
1. La manera como se ha implementado el PNIS y como se anuncia continuará, hacen parte del riesgoso fenómeno de un mayor número de familias que se dedican al cultivo de uso ilícito sin otra solución. Acá unos ejemplos:
– Si en Nariño hay 27 municipios afectados y solo en Tumaco se está implementando el PNIS con una población cercana a 16 mil familias de solo dos zonas del municipio y solo 8.000 están recibiendo el primer componente ($1 millón mensual), se entiende que “la tendencia de los cultivos en ese departamento es de incremento y desconcentración, tendencia que es atraída casi exclusivamente por lo que sucede en Tumaco, pues el aumento significativo en el resto de los municipios responde las actividades de erradicación forzada en Tumaco” (p. 105). La coca ‘se mueve’ y más cuando el PNIS no entra a los otros municipios, 13 de los cuales ya tienen acuerdo colectivo firmado pero se sigue diciendo que aún no se ampliará.
– Si Antioquia tiene 25 municipios con coca y el PNIS está iniciando apenas en 4 (Briceño, Anorí, Cáceres, Tarazá), se está condenando a los campesinos a continuar con la coca. En municipios como Ituango, Valdivia y Campamento se firmó el Acuerdo colectivo, se iniciaron las inscripciones y se truncó la intervención. ¿Qué pasa con los campesinos de esos municipios?
– En Norte de Santander son 15 municipios afectados y “la firma del Acuerdo Regional sólo se dio en dos municipios: Tibú en donde 2665 familias suscribieron el acuerdo, y en Sardinata otras 300. Sin embargo, a diciembre de 2017 sólo en algunos núcleos veredales de Tibú, 216 familias que decían cultivar 245 has de coca alcanzaron a surtir la fase de preinscripción, inscripción y primer pago […]” (p. 108).
– En Cauca, de 16 municipios afectados, en 2017 se firmó acuerdo en Miranda y en 2018 en Argelia; así que en un territorio tan complejo ya se le ha dicho a 14 municipios que no podrán entrar al programa. ¿En qué se traduce en cuanto a dependencia económica, seguridad, derechos de esas familias?
2. Hay una relación directa entre territorios con intervenciones muy parciales del PNIS y los hechos de victimización que tanto preocupan: “Los principales tipos de liderazgos victimizados son los miembros de Juntas de Acción Comunal que promocionan la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito y denuncian la presencia de economías ilegales o personas vinculadas a la criminalidad […] Las regiones más afectadas por victimizaciones contra líderes sociales y defensores de derechos humanos son Antioquia, Cauca y Nariño […] A la fecha han sido asesinados al menos 36 líderes sociales que promovían la sustitución de cultivos” (pp. 15, 135).
Como señaló en julio de 2018 Ramiro Cortés, integrante del Consejo Permanente de Dirección: “el programa de sustitución no ha fallado porque aún no se implementa. A lo que nosotros aspiramos es generar un ambiente propicio para que se avance y la implementación del programa sea integral, es decir, que los componentes vayan llegando uno tras de otro, como está establecido en la hoja de ruta”.
Equidad con inversión
Celebrar la voluntad de las familias y comunidades va más allá de un tema coyuntural o de enfoque de gobierno: la gente quiere salirse de la ilegalidad con soluciones estables de largo aliento. Requieren bienes públicos, desarrollo y oportunidades como se ha prometido. Solo se logrará la equidad con presencia y concurrencia del Estado, con una decisión de atacar el paramilitarismo y las redes que se lucran del narcotráfico, con inversión en vías, salud y educación de calidad, para promover la cultura de la legalidad, crear confianza en el Estado y la defensa de la vida para que la paz no le cueste la vida a más colombianos.