Por: Oscar A. Chala Padilla, investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad
Paola Andrea Marín, investigadora de la Línea de Paz, Posconflicto y Derechos Humanos
Sin mayores incentivos para seguir participando en el proceso de paz por parte del ELN (al ser una guerrilla binacional, encontrarse en competencia por la disputa de las rentas ilegales en algunos territorios con otros grupos armados y tener un fuerte arraigo territorial y social) y con un borrador de un documento guía que salió en agosto, el gobierno se enfrenta a un escenario frágil frente a la posibilidad de lograr un acuerdo con una de las guerrillas más antiguas del mundo.
El riesgo: que la Paz Total, una de las ‘patas’ que sostiene la mesa en la que el gobierno ha construido su programa de gobierno y su proyecto político progresista, se termine por desgastar y ceda, en un escenario donde las relaciones con el Congreso están en un momento crítico —lo que puede impactar su agenda legislativa de reformas sociales, en un último intento por lograr que el Legislativo las apruebe— y donde las cifras de ejecución del gobierno indican una fuerte desigualdad entre sectores que han ido cumpliendo con su agenda de cambios (como en agricultura, educación, trabajo y defensa) y con sectores rezagados, importantes para sus bases sociales (como en igualdad y equidad).
La carta con la que el gobierno pretende jugársela para mantener su proyecto de paz vivo aterriza en forma de procesos de paz más territorializados, aprovechándose de la división y contención de los grupos armados en el país. No obstante, con el golpe de la suspensión de la mesa de diálogos con el ELN, el discurso de la oposición se ha venido oxigenando con un discurso de mano dura, que puede adelantar el debate sobre la paz en Colombia hacia las elecciones de 2026.
De la ‘Paz Total’ a la ‘Paz Territorial’: la estrategia del gobierno para mantener vivas las mesas de negociación
Han pasado varios días desde el atentado perpetrado por el ELN en Puerto Jordán, Arauca, que dejó dos soldados muertos y 26 heridos. Este ataque trajo serias repercusiones para la política de Paz Total y generó reacciones significativas, como la del presidente Gustavo Petro, quien declaró que lo sucedido era “una acción que cerraba el proceso de paz con sangre”. Posteriormente, esto llevó a la delegación del Gobierno a anunciar la suspensión de la mesa de diálogos.
La suspensión del proceso de negociación con el ELN, ¿significa entonces el fin de la Paz Total? O, por el contrario, ¿es un hito que traerá transformaciones al proyecto de Paz Total, eje central del Gobierno Nacional?
Los avances obtenidos en la mesa de diálogo entre el Gobierno de Colombia y el ELN han sido significativos, especialmente en dos áreas clave: la participación de la sociedad civil y la suspensión temporal de las retenciones con fines económicos. Además, los importantes alivios humanitarios derivados del cese al fuego, que tuvo una duración de un año, generaron una disminución considerable en los enfrentamientos con la fuerza pública y en los ataques a la población civil.
Fuente: Infovisible, registros de prensa, monitoreo de acciones.
Uno de los logros más destacados de las negociaciones fue el acuerdo alcanzado en mayo de 2023 sobre un modelo para la participación de la sociedad civil en la construcción de la paz. Este avance fue crucial, ya que permitió incluir a diversos sectores sociales en los diálogos, incorporando las voces y preocupaciones de las comunidades afectadas por el conflicto. La inclusión de la sociedad civil no solo legitima el proceso, sino que también garantiza que sus propuestas sean consideradas en la búsqueda de una paz duradera.
Otro logro significativo fue la suspensión temporal de las retenciones con fines económicos, una práctica que había sido uno de los mayores obstáculos para generar confianza en las negociaciones. El secuestro extorsivo, utilizado históricamente por el ELN como una fuente de financiación, ha sido uno de los crímenes más repudiados por la sociedad colombiana. En este contexto, la disposición inicial del ELN a suspender esta práctica representó un gesto importante hacia la construcción de confianza y el compromiso con los acuerdos.
Aunque en mayo de 2023 el ELN anunció su intención de retomar esta práctica brevemente, la suspensión inicial reflejó un avance en el respeto al Derecho Internacional Humanitario (DIH) y los Derechos Humanos (DDHH). Este hecho demostró que, a pesar de la desconfianza persistente, es posible llegar a acuerdos en temas históricamente difíciles de negociar.
Fuente: Tomado de Cuenta de X de Delegación de Gobierno
En este punto y de manera más global, uno de los pilares fundamentales de la política de Paz Total ha sido la diversificación de las mesas de diálogo, lo que ha permitido que, a pesar de los contratiempos con el ELN, el proceso de paz continúe con otros grupos armados. Actualmente, existen mesas de negociación activas con el Estado Mayor Central con el sector al mando de alias “Calarcá”, el Frente Comuneros del Sur y la Segunda Marquetalia.
Asimismo, se han iniciado conversaciones con el Clan del Golfo—Ejército Gaitanista de Colombia (EGC) y se encuentran en fase exploratoria las negociaciones con las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (ACSN). En cuanto a la Paz Urbana, los diálogos con grupos de delincuencia organizada del Valle de Aburrá, Buenaventura y Quibdó continúan en curso.
Este enfoque múltiple no solo previene que el fracaso de una mesa de diálogo paralice todo el proceso, sino que también refleja una apuesta clara del Gobierno por la territorialización de la paz. Esta implica una estrategia que reconoce las especificidades regionales y aborda las particularidades de los conflictos en cada territorio.
Las dinámicas de violencia en Colombia son principalmente locales; las estructuras armadas, las economías ilegales y las relaciones entre comunidades y actores armados varían significativamente de una región a otra, por lo que el Gobierno de Gustavo Petro ha comprendido que la construcción de la paz no puede ser un proceso homogéneo y centralizado, sino que debe adaptarse a las particularidades de cada territorio.
Esto explica por qué, a pesar de la suspensión de la mesa con el ELN, se siguen realizando avances en otros procesos de negociación, en otras regiones del país.
En departamentos como Nariño, Cauca y Chocó, la paz no dependerá exclusivamente del diálogo con el ELN, sino también de cómo se gestionan las negociaciones con otros actores armados, de las inversiones sociales en las comunidades y del fortalecimiento de las instituciones estatales. Este enfoque territorializado también implica trabajar con las comunidades para garantizar su participación en la construcción de la paz, tal como se evidenció en los avances logrados con el ELN respecto a la inclusión de la sociedad civil en el proceso.
La Paz Total parece estar ajustando su estrategia para proporcionar soluciones que vayan más allá de los acuerdos con los actores armados, enfocándose en la transformación de los territorios históricamente marginados y afectados por el conflicto. Aunque el proceso de diálogo con el ELN está suspendido, los avances en otras mesas de negociación indican que el Gobierno sigue apostándole por una salida al conflicto.
La oposición se monta en el bus de un nuevo discurso de seguridad con más mano dura
La reacción de la mayoría del establecimiento político del país frente a la decisión del gobierno de suspender la mesa de diálogos con el ELN fue de respaldo y apoyo, no tanto al gobierno, sino a la idea de que el proceso de paz con esta guerrilla debía terminarse. Desde hace bastante tiempo parte de los partidos independientes y de oposición han mostrado su desconfianza con un proceso que consideran que no es serio, y han llamado a una estrategia militar mucho más agresiva y fuerte contra un grupo al que consideran que no ha demostrado hechos de paz.
Es claro que el reflujo que tendrá la suspensión del proceso de diálogo y el congelamiento de este (que, de facto, implica que la mesa podría estar caída) tendrá ecos en el proceso electoral de 2026, especialmente frente a las agendas políticas que señalan que la Paz Total solo ha servido para que los grupos armados crezcan y que debe primar la “protección de la vida de los colombianos” por encima de cualquier negociación, como lo afirmó María Fernanda Cabal en su cuenta de X (anteriormente Twitter).
A estas declaraciones secundaron también congresistas del Centro Democrático como Andrés Forero y Christian Garcés, del mismo modo que congresistas de Cambio Radical como Carlos Fernando Motoa, quienes echaron en cara al gobierno que la promesa de que habría una paz con el ELN en menos de 3 meses desde su posesión en 2022 jamás se cumplió.
Las claridades para la Paz Total llegan un poco tarde
Aunque la Paz Total está reglamentada en la Ley 2272 de 2022, uno de los primeros proyectos legislativos aprobados por el Congreso al entonces recién elegido gobierno Petro que extendía la Ley 418 de 1997 que reglamenta toda la política de paz en el país —como la autorización al gobierno para negociar con grupos armados—, esta ley carece de un marco normativo formal que también había debido pasar por el Congreso.
En noviembre de 2023, la Corte Constitucional declaró que la ley 2272 era exequible (es decir, su contenido se ajusta a la Constitución) pero hizo observaciones, especialmente frente a la facultad del presidente de determinar los términos generales de cualquier proceso de sometimiento a la justicia de algún grupo, facultad que le corresponde al Congreso.
Con estas declaraciones de la Corte, la capacidad que el gobierno esperaba tener frente al control de los principales factores de la Paz Total (como suspender órdenes de captura o reubicar o determinar espacios para ubicar a grupos armados) se vio mermado, lo que se tradujo en un menor margen de maniobra frente a lo que el ejecutivo podía hacer para negociar con grupos armados y otros actores delincuenciales.
Ha sido esto, junto con la inexistencia de ese marco normativo que defina de manera concreta los alcances, límites y conceptos de una Ley de Sometimiento para negociar con bandas criminales, que la propuesta se ha vuelto etérea y, aunque ha tenido importantes avances, también se ha visto limitada en sus objetivos concretos y reales, lo que se ha interpretado en la opinión pública como falta de rumbo.
El gobierno intentó resolver el tema de la Ley de Sometimiento presentando un proyecto de ley al respecto en marzo de 2023, junto con los principales proyectos de reformas sociales y reforma política que el gobierno ya estaba moviendo en el Congreso. No obstante, con la ruptura de la coalición de gobierno y el remezón ministerial, el proyecto generó demasiado ruido y se hundió por falta de trámite al cierre de la primera legislatura, en junio de 2023.
Desde allí, no se ha vuelto a hablar del tema en el Congreso, aunque se rumora la posibilidad de que el gobierno se la juegue por otro intento para presentar una nueva Ley de Sometimiento antes de diciembre de 2024, según fuentes en el Congreso que hablaron con la Fundación Paz & Reconciliación para este artículo, y que pidieron reservar su nombre para dar declaraciones con libertad. Sin embargo, y al igual que con el primer proyecto presentado en 2023, no parece estar entre las prioridades del gobierno sacar un proyecto de ley similar.
A pesar de todo, el gobierno lanzó dos borradores de decreto en agosto de 2024 para aclarar la hoja de ruta de la Paz Total, consolidando un primer proyecto de documento que sistematizara cómo debía funcionar y cuáles eran sus límites. Aunque estos borradores no traen novedades frente a la Paz Total, sí terminan aterrizando sus facultades frente a los límites impuestos por la sentencia de la corte, como indicar precisiones frente a las suspensiones de órdenes de captura contra miembros de grupos armados, así como las facultades para designar gestores de paz.
De igual modo, estos borradores de decreto también regulan la construcción de zonas de ubicación temporal para grupos armados, en una figura similar a la de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización utilizadas en el proceso de paz con las FARC-EP, así como también la necesidad de que las autoridades territoriales locales aporten recursos para las acciones que se desarrollen en sus regiones, lo que ha implicado un choque de frente con gobernadores y alcaldes de tendencia opositora.
Otra novedad que incluye este borrador es que termina por definir los conceptos con los que se van a categorizar a los grupos armados, para saber en qué tipo de proceso ingresan y cuáles serían los instrumentos para establecer una mesa de diálogos con los mismos. Del mismo modo, el decreto establecería el conducto regular con el que el Alto Comisionado para la Paz comunicaría estos reconocimientos ante la Policía, la Fiscalía General y las Cortes.
Fuente: Infobae, extraído del DAPRE.
Por el momento, de estos borradores no se conoce si finalmente serán publicados y firmados por el gobierno, pues fueron compartidos a la opinión pública a través del portal del DAPRE de la Presidencia para su evaluación, comentarios y sugerencias por parte de funcionarios públicos y figuras relacionadas con procesos de negociación y temas de paz.
A modo de cierre
La construcción del borrador de decreto para clarificar la Paz Total llega en un momento donde al gobierno le queda poco tiempo para reencausar su política de paz con la mayoría de los grupos armados. Sin un horizonte visible que indique que las negociaciones con el ELN puedan retomarse antes de que acabe el año, queda como reto para el gobierno sentar bases tangibles y visibles de avance en los procesos activos que le quedan.
Esto, especialmente hablando del proceso con la Segunda Marquetalia y con el Frente Comuneros Sur del ELN, con los que el diálogo ha ido avanzando y que, posiblemente, sean los procesos que logren llegar más lejos este y el otro año. Los delegados del gobierno en la mesa de diálogos con el ELN, junto con la Iglesia Católica, han hecho un llamado para retomar el proceso, aunque se esperan gestos y actos de paz del ELN que demuestren que están dispuestos a volver a sentarse a negociar.
Queda por ver si el ELN responde, aun a pesar de que ha considerado que los últimos ataques que han realizado sobre la fuerza pública están amparados en el derecho internacional, e indicar que la guerra es contra el Estado, aun a pesar de que el poder lo tiene un gobierno progresista de centroizquierda.
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