Por: Camilo Díaz, Investigador Nacional
Línea Democracia y Gobernabilidad
El gobierno del expresidente de Iván Duque estuvo marcado por la poca eficiencia en la lucha contra la deforestación, enfocado en una estrategia de esfuerzos institucionales y militares que no se tradujo en resultados efectivos.
Con la llegada del gobierno de Gustavo Petro, la lógica institucionalista y militarista ha transitado a un enfoque comunitario. La experiencia internacional y nacional da indicios de ser una estrategia que puede dar resultados a partir del fortalecimiento de la gobernanza comunitaria. Pero existen desafíos de financiación y seguridad para que este nuevo enfoque pueda llegar a ser efectivo.
El fracaso del modelo militarista e institucionalista
Entre el 2000 y 2021, en Colombia se deforestaron 3.183.676 hectáreas de bosque, lo que representa una disminución del 6% de la cobertura arbórea del país. La pérdida de áreas forestales ha estado asociada, principalmente, a la agricultura itinerante y la deforestación asociada a materias primas. La agricultura itinerante es, de acuerdo con el movimiento Survival, “la técnica de cultivos rotativos en la que se abren claros para ser cultivados (normalmente con fuego), y que después se dejan regenerar transcurridos unos pocos años”; mientras que la deforestación asociada a materias primas va ligada a la comercialización legal o ilegal de madera.
Fuente: Global Forest Watch
El aumento en la deforestación tuvo un marcado aumento a partir de 2016, luego de la firma del Acuerdo de Paz entre la guerrilla de las FARC y el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos. Los departamentos que han tenido mayor concentración de deforestación han sido Amazonas, Caquetá, Chocó, Guainía, Guaviare, Meta, Nariño y Vaupés.
El fracaso de Álvaro Uribe
Esto responde, en esencia, a las dinámicas asociadas a economías ilícitas que se desarrollan en esos departamentos, lo que llevó a plantear una estrategia de lucha contra la deforestación con una óptica militarista. Durante el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), bajo la doctrina de ‘seguridad democrática’, se entendió la deforestación como una externalidad negativa o consecuencia de los cultivos ilícitos.
Fuente: Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003
Así, tangencialmente, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006, la estrategia contra la deforestación fue plasmada en un combate contra los cultivos ilícitos con énfasis en la hoja de coca, y un programa de sustitución de cultivos en los que hubiera proyectos productivos y “actividades de reforestación protectora, protectora-productora y agroforestal”. Más allá de eso, durante el primer gobierno de Álvaro Uribe no hubo una estrategia centrada en la lucha contra la deforestación.
En su segundo gobierno, como se plasmó en el PND 2006-2010, se seguía entendiendo la deforestación como consecuencia de los cultivos ilícitos. Por el impacto de estos sobre áreas y zonas protegidas, se planteó la estrategia de ‘familias guardabosques’ para que fueran un pilar en la sustitución de cultivos y el desarrollo de proyectos productivos en la frontera agrícola.
Los dos gobiernos de Álvaro Uribe estuvieron marcados en una lucha contra la deforestación ligada al combate y erradicación de cultivos ilícitos, enmarcado en la lógica militarista y policial de la ‘seguridad democrática’. Eso llevó a que no existiera un foco en esa materia y se promediara la deforestación entre 2000 y 2007 en 336.581 hectáreas por año, según el Ideam.
Eso, sin contar que para su gobierno la tala ilegal de madera se convirtió en un problema, promediando un 42% de la producción total de madera para 2009, a la que se suma la deforestación asociada a la ganadería extensiva y el paramilitarismo. Para cuando llegó Uribe al poder, ya todo esto era un problema, pero su énfasis en la lucha contra las drogas permitió que crecieran sin control otras causas de deforestación. Así, la principal causa de deforestación durante el gobierno Uribe fue la colonización y expansión de la frontera agropecuaria.
El balance de Juan Manuel Santos
Tras la llegada de Santos a la Presidencia de Colombia (2010-2018), el problema de la deforestación se intensificó. Incluso, en su propio balance, Santos confirmó que la disminución de la deforestación fue la única meta que se propuso y no alcanzó.
Sin embargo, hubo un avance en el monitoreo de las tasas de deforestación, se creó el Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia y existió una apuesta para combatir los cultivos ilícitos y la minería ilegal, además de suscribirse en 2016 el Acuerdo de París, que incluye un compromiso en la reducción de la deforestación. Sumado a ello, se planteó la política de Pago por Servicios Ambientales (PSA) como mecanismo contra la deforestación, con un piloto en el departamento de Nariño.
En el PND 2010-2014 se plantearon esas metas, entre las que incluía la expansión de parques naturales y áreas protegidas. En el PND 2014-2018 todo esto se sintetizó en 8 frentes:
promoción de la legalidad de la oferta y la demanda de productos maderables, a través de la implementación del Pacto Intersectorial por la Madera Legal; 2) ejecución de la Estrategia de Corresponsabilidad Social en la lucha contra Incendios Forestales; 3) implementación de la Estrategia Nacional para la Prevención y Control al Tráfico Ilegal de Especies Silvestres y de la Estrategia Nacional de Prevención, Seguimiento, Control y Vigilancia Forestal; 4) fortalecimiento de la gobernanza forestal y de la capacidad para la administración de zonas de reserva forestal en el país; 5) implementación de la Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+); 6) consolidación del sistema de monitoreo de bosques y carbono; 7) implementación del inventario forestal nacional; y 8) ejecución de programas de producción sostenible que además de reducir la deforestación, reduzcan las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y la degradación ambiental.
Sin embargo, los avances y esfuerzos fueron insuficientes. El cambio de Uribe a Santos fue una transición de una visión militarista a una institucionalizada. Existió todo un respaldo y apoyo a la institucionalidad, pero no bastó. Durante su gobierno, con la firma del Acuerdo de Paz y la salida de las FARC de muchos territorios, se perdió el control hegemónicode un actor armado sobre ciertos municipios y departamentos como el Guaviare, Guainía, Meta y Amazonas.
La multiplicación de actores al margen de la ley con la salida de las FARC llevó a que las rentas ilegales como la extracción de madera, cultivos ilícitos y ganadería intensiva, proliferaran.
Además, no existió un reconocimiento explícito de los derechos humanos ambientales, sino que existió una noción implícita de que estos estaban cobijados por los derechos humanos. Esto llevó a un vacío en esta materia, que se intensificó con el asesinato de líderes ambientales en el gobierno siguiente.
Fuente: Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono – Ideam
De todas formas, frente al gobierno de Álvaro Uribe que desconoció prácticamente la problemática de la deforestación, a nivel institucional el gobierno Santos sí implicó un avance, que no se tradujo en resultados efectivos. A lo planteado en el PND, lo acompañó el Conpes 3700 de 2011, que estableció la estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia, enmarcada en la Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal, con el objetivo de la reducción de la deforestación. Sumado a ello, se planteó la Política Nacional para le Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos; el Conpes 3886, de los Lineamientos de Política y Programa Nacional de Pago por Servicios Ambientales (PSA) para la Construcción de Paz; y la Estrategia Integral de Control a la Deforestación y Gestión de los Bosques.
Iván Duque y la fallida operación Artemisa
En el PND 2018-2022, Iván Duque planteó la meta de reducir un 30% la deforestación con respecto al 2017. Para ello, se conformó el Consejo Nacional de Lucha contra la Deforestación y otros Crímenes Ambientales Asociados (CONALDEF). A partir de ahí, se propuso la Ley 2111 de 2021, “por medio de la cual se sustituye el título xi. "de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente" de la ley 599 de 2000, se modifica la ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”, que criminalizó el aprovechamiento ilícito de los recursos naturales.
De esta manera se sentó el precedente para la ‘Operación Artemisa’, establecido en el PND como estrategia para “preservar y defender el agua, la biodiversidad y los recursos naturales, como activos estratégicos de la nación”. Esto implicó una militarización total de la lucha contra la deforestación.
A partir de esta estrategia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo a comienzos de 2022 la recuperación de 21.480 hectáreas de bosque, a un costo alto de violaciones de derechos humanos, y sin resultados contundentes; sin embargo, la línea base del PND se cumplió, reduciendo 34% la deforestación con respecto a 2017, pasando de 219 mil hectáreas deforestadas a 174 mil. A pesar de esto, la deforestación mantuvo un nivel similar al 2016 y uno superior a años anteriores como 2014 o 2015.
Elaborado por: Línea Democracia y Gobernabilidad, Fundación Paz & Reconciliación (Pares). Fuente: Ideam
Bajo la ‘Operación Artemisa’ se justificaron acciones en contra de comunidades campesinas e indígenas, con operativosmarcados por un abuso de la fuerza, desapariciones y otro tipo de violaciones a los derechos humanos. El énfasis del gobierno Duque estuvo orientado a la lógica militarista, siguiendo los antecedentes institucionalizados del gobierno Santos, ampliando con el Conpes 2041 que buscaba “implementar estrategias transectoriales para el control de la deforestación y la gestión de los bosques para impulsar el uso sostenible del capital natural, la economía forestal y el desarrollo comunitario”.
La transición a una lucha comunitaria contra la deforestación
Con la llegada del nuevo gobierno de Gustavo Petro, su ministra de Ambiente, Susana Muhamad, anunció un freno total a la ‘Operación Artemisa’ para aplicar un cambio de enfoque a la lucha contra la deforestación centrado en el mejoramiento de condiciones sociales y económicas que conducen al aprovechamiento ilícito de los recursos naturales.
Desplazando la lógica militarista e institucionalista, el gobierno de Gustavo Petro dio un giro a una estrategia comunitaria. Luego del anuncio de una gira, junto con el Sistema Nacional Ambiental (SINA), para reunirse con asambleas sociales y autoridades locales y, colectivamente, acordar una transición productiva que fortalezca la economía forestal y contribuya a frenar la deforestación; se firmó el primer acuerdo para contener la deforestación con las Juntas de Acción Comunal (JAC), núcleos de desarrollo forestal, mesas de concertación y diálogo con organizaciones campesinas y étnicas, en Cartagena del Chairá, Caquetá. Este cambio tiene unos antecedentes de éxito, sin desconocer que existen serios desafíos para lograr una disminución real de la deforestación.
A nivel internacional, como señaló la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), en Guatemala existe un gran caso de éxito en estrategias de reforestación y lucha contra la corrupción desde las comunidades. Desde el Estado guatemalteco se promovió la entrega de concesiones forestales en la Biósfera Maya a comunidades locales, agrupadas en la Asociación de Comunidades Forestales del Petén (ACOFOP). La estrategia ha delegado a las comunidades la conservación de 500 mil hectáreas, acompañada de una capacitación constante, inversión en tecnología e impulso a proyectos sostenibles, como el turismo ambiental. Con esta estrategia se han beneficiado alrededor de 14 mil personas.
Aparte de dicho caso, el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR, por sus siglas en inglés), tomando los casos de México y Nepal, además del de Guatemala, señala que modelos de manejo comunitario de los recursos naturales reflejan un éxito en la conservación de la biodiversidad, la lucha contra la deforestación y una estrategia efectiva de reforestación.
Sin ir a la experiencia internacional, en Colombia entre 1999 y 2002 funcionó el Plan Verde, que logró reforestar 87 mil hectáreas en los departamentos de Antioquia, Santander, Bolívar, Cesar, Huila, Tolima, Nariño, Cauca, Putumayo, Caquetá, Meta y Guaviare, con las comunidades locales, involucrando a indígenas, campesinos y víctimas del conflicto. A su vez, hay proyectos comunitarios que se han traducido en casos de éxito en Putumayo, Caquetá y Guaviare, que, en palabras de la periodista de Rutas del Conflicto, Catalina Sanabria, muestran que “la gobernanza ambiental por parte de las comunidades es un factor determinante, pues a través de ella se pueden generar acuerdos para consolidar zonas de restauración intercultural y mecanismos de protección a cuerpos de agua”.
Pero la estrategia comunitaria de lucha contra la deforestación tiene varios desafíos. El primero y más evidente es la financiación. Si bien durante el gobierno Santos hubo esfuerzos institucionales, su implementación se vio frenada por la ausencia de recursos. Después de la financiación surge la duda sobre la seguridad de las comunidades frente a posibles casos de confrontación con actores armados interesados en conservar la explotación ilícita de los recursos naturales.