Informe para la Fundación Paz y Reconciliación (Pares)
Agosto de 2026
“Es como tener la mamá, pero tenerla muerta”
Hernando, líder campesino, sobre las tierras que el Estado entregó sin título.
1. Introducción: Llegó la tierra… pero sin papeles
Hernando[1] lleva años como líder campesino. Es reconocido en su región y casi en todo el país. Cuando le pregunto por la entrega de tierras del gobierno Petro, no empieza por las cifras, sino por el documento que no llegó. Muchos predios, dice él, fueron entregados en comodato — unos por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), otros por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) — y todavía no tienen título. “Es como tener la mamá, pero tenerla muerta”, resume, con la angustia de quien fue víctima del conflicto y ve venir el gobierno de De la Espriella sin más garantía que una resolución. Para completar, los proyectos productivos asociados a esas tierras no llegaron de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR). Los recursos quedaron en una fiducia y a Hernando le preocupa, con razón, que el nuevo gobierno no la ejecute. “Tierra sin proyecto productivo no funciona”, lo repetimos hasta la saciedad quienes sabemos de desarrollo rural y lo repitió también el propio Petro en sus intervenciones públicas durante cuatro años. Este informe es, en buena medida, un intento de ponerle números a lo que don Hernando ya sabía.
Para Gustavo Petro (2022-2026) la reforma agraria fue una bandera central. La presentó explícitamente como el desarrollo tardío del primer punto del Acuerdo Final de Paz de 2016, la Reforma Rural Integral. En su discurso de posesión, y de manera reiterada durante los cuatro años siguientes, el presidente ubicó la democratización del acceso a la tierra como condición para superar la desigualdad estructural del campo colombiano y como parte de la deuda histórica del Estado con el campesinado, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes (Razón Pública, 2026). El punto 1 del Acuerdo de Paz había fijado metas ambiciosas y sin precedentes en la historia reciente del país: tres millones de hectáreas para acceso —es decir, adjudicación de tierra nueva— y siete millones de hectáreas para formalización de la propiedad rural (Razón Pública, 2026; Dejusticia, 2022). Su Plan Nacional de Desarrollo recogió para el cuatrienio algo menos de la mitad de cada una: 1.500.000 hectáreas de acceso y 3.972.423 de formalización (ANT, 2026, Tablas 4 y 6, pp. 24-26). Dicho sin rodeos: la agenda agraria del gobierno saliente no la escribió el gobierno, la escribió el Acuerdo de Paz. Para el nuevo presidente Abelardo de la Espriella (ADLE), la Reforma Agraria, según se vislumbra de su enfoque político, no va a tener mayores impulsos. Si continúa con lo que planteo en campaña y con su poco cariño al acuerdo de la Habana, habrán muchos retrocesos. Pero miremos lo que deja Petro.
Cuatro años después, el balance que puede reconstruirse con la información pública disponible es, parafraseando al expresidente Samper, ni tan bueno como dicen sus seguidores ni tan malo como manifiestan sus opositores. Este informe busca documentar con datos primarios, evitando por igual la narrativa oficial y el desconocimiento deliberado de los avances.
El informe se organiza en seis partes. Esta primera sección introduce el problema. La segunda compara la entrega y la formalización de tierras del gobierno Petro con las de los gobiernos de Juan Manuel Santos y de Iván Duque, y documenta la controversia pública sobre la fiabilidad de esas cifras. La tercera examina la estrategia de los proyectos productivos —lo que debería darle contenido económico a la tierra entregada— y sus cuellos de botella. La cuarta analiza el estado de la jurisdicción agraria y rural, quizá la reforma institucional más ambiciosa y, a la vez, la que terminó más incompleta, e intenta responder por qué no la logramos. La quinta ofrece un balance de la estructuración y la ejecución presupuestal de las entidades del sector desarrollo rural —ANT, ADR, URT y ART—, con base en los informes de empalme que fue posible descargar y verificar directamente. La sexta expone las conclusiones.
2. La entrega de tierras: dos metas, dos resultados
2.1 Lo que dice el informe de empalme de la propia ANT
El informe de empalme de la Agencia Nacional de Tierras, con corte al 6 de julio de 2026, dice que entre el 7 de agosto de 2022 y esa fecha, la ANT entregó 351.463,41 hectáreas a través del Fondo de Tierras. De esas entregas, solo 98.148,10 hectáreas cuentan con registro definitivo ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos (ORIP); 47.041,73 hectáreas tienen título pendiente de registro; y 206.273,57 hectáreas —el 59 % del total— corresponden a entregas provisionales, es decir, no consolidadas jurídicamente (ANT, 2026, Tabla 6, pp. 25-26). Frente a la meta del Plan Nacional de Desarrollo para este cuatrienio, que es de 1.500.000 hectáreas entregadas por el Fondo de Tierras, el avance reconocido es del 7 %. La ANT añade en el mismo informe que, “al considerar el conjunto de tierras efectivamente entregadas, incluyendo aquellas que se encuentran en trámite de registro o adjudicación definitiva, la gestión institucional alcanza un 23,4 % de avance” (ANT, 2026, p. 25). Entre el 7 % y el 23,4 % está exactamente lo que critican los líderes campesinos como don Hernando: una cosa es entregar una tierra y otra muy distinta es entregar el título de esa tierra. La pregunta que queda abierta es qué va a pasar con esos predios y con su garantía jurídica bajo el nuevo gobierno.
En el componente de formalización —esto es, regularizar la propiedad de predios que el campesinado ya ocupaba, un trámite jurídicamente más sencillo que la compra y adjudicación de tierra nueva— el balance es mucho más favorable. La ANT formalizó 2.366.187,41 hectáreas en el mismo periodo, de las cuales 1.544.550,73 tienen registro definitivo y 821.636,68 título pendiente de registro. Frente a la meta del Plan Nacional de Desarrollo, que es de 3.972.423 hectáreas, el avance reconocido —de nuevo, solo el registrado— es del 39 %; contando todo lo formalizado, incluidas las hectáreas pendientes de registro, llega al 59,6 % (ANT, 2026, Tabla 4, p. 24). Para las comunidades étnicas, la Agencia reporta 1.130.348,03 hectáreas entregadas y 1.535.162,95 hectáreas formalizadas, además de la titulación de 101 consejos comunitarios de comunidades negras —con cuatro ampliaciones adicionales— y la constitución de 147 resguardos indígenas —con 109 ampliaciones— (ANT, 2026, p. 21). A esto hay que sumarle algo que casi no se menciona en el debate público: en el cuatrienio se constituyeron 21 nuevas Zonas de Reserva Campesina en 12 departamentos, sobre 1.341.598,73 hectáreas, con lo que el país pasó a tener 27 ZRC, y siete Territorios Campesinos Agroalimentarios (TECAM) sobre 127.456,97 hectáreas (ANT, 2026, p. 21). En materia de figuras territoriales campesinas, este gobierno hizo en cuatro años mucho más que todos los anteriores juntos. Punto a favor del gobierno.
Conviene detenerse aquí porque, en esta distinción, se juega buena parte de la confusión pública sobre la reforma agraria. La ANT mide su gestión contra dos marcos distintos que casi nunca se presentan por separado. El primero son las metas del Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio, que son las que acabamos de citar: 1.500.000 hectáreas de acceso y 3.972.423 de formalización. El segundo son las metas del Acuerdo de Paz recogidas en el Plan Marco de Implementación —tres millones y siete millones de hectáreas—, que la propia Agencia advierte que “se presentan en relación a todo el periodo de medición que inició el 01/01/2017”, es decir, que acumulan la gestión de tres gobiernos. Frente a ese segundo marco, el país lleva un avance de 4 % en acceso y 48 % en formalización (ANT, 2026, Tabla 14, p. 33). Son cifras correctas, pero no miden a este gobierno: miden a Colombia desde 2017. Confundirlas —cosa que ha ocurrido en la prensa, en los comunicados oficiales y también en algunos análisis críticos— permite tanto inflar como hundir el balance del cuatrienio según convenga. La Gráfica 1 los presenta por separado, justamente para evitar esa trampa.
2.2 Lo que dice la URT
En materia de restitución de tierras a víctimas del conflicto armado, el informe de empalme de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), con corte al 30 de junio de 2026, reporta 3.775 sentencias proferidas durante el periodo de gobierno, que resolvieron 4.688 solicitudes de restitución. En la etapa judicial, la entidad alcanzó 13.838 solicitudes demandadas, 85.094 personas beneficiadas y 323.655 hectáreas (URT, 2026, pp. 40-41). En la ruta étnica se profirieron sentencias sobre 41 territorios en el cuatrienio, equivalentes al 59 % de todo lo logrado desde la expedición de los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 (URT, 2026, Tabla 5, p. 39). Y hay un cambio de tendencia poco conocido que merece más atención de la que ha recibido: la tasa histórica de negación de solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) era del 65 %; tras una revisión de oficio de 2.658 decisiones negativas —de las cuales se revocaron 1.504, y 507 derivaron en inscripción efectiva—, la tasa de inclusión pasó a un promedio de 72 % entre 2023 y 2025 (URT, 2026, p. 20). Dicho de otro modo: durante una década, el Estado le venía diciendo que no a dos de cada tres despojados, y bastó revisar los expedientes con otro criterio para que la ecuación se invirtiera. Ese es, probablemente, el logro más silencioso y más sólido del cuatrienio.
2.3 Comparando con Santos y Duque
La Agencia Nacional de Tierras y la Presidencia de la República difundieron, en distintos comunicados de prensa, una comparación favorable al gobierno actual frente a Duque y Santos, con cifras que van de 166.000 a más de 200.000 hectáreas “compradas” por el gobierno Petro, frente a 17.882 hectáreas (Santos, 2016-2018) y 18.159 hectáreas (Duque, 2018-2022) (Presidencia de la República, 2024). Vale la pena verificar esa afirmación en la fuente primaria, porque es de las pocas que resiste el contraste.
El mecanismo específico de compraventa sí supera holgadamente el acumulado histórico previo: la ANT registra 203.540,37 hectáreas incorporadas al Fondo de Tierras por compraventa durante el gobierno Petro, en 926 predios, frente a 38.511,29 hectáreas en 350 predios de todos los gobiernos anteriores sumados (ANT, 2026, Tablas 18 y 19, p. 36). En eso el gobierno tiene razón: nunca el Estado colombiano había comprado tanta tierra para entregársela al campesinado. Pero la misma tabla obliga a un matiz incómodo. De las 993.629,51 hectáreas que ingresaron al Fondo de Tierras en este cuatrienio, la compraventa aporta el 20,5 %; la fuente más grande, con 359.590,80 hectáreas —el 36,2 %—, es decir, un ejercicio administrativo de reconocimiento de baldíos y bienes que ya eran de la Nación, no una redistribución de propiedad privada (ANT, 2026, Tabla 18, p. 36). Identificar un predio en un mapa y comprarlo para entregárselo a una familia campesina no son la misma cosa, y la comunicación oficial rara vez hizo esa distinción.
2.4 La controversia pública sobre las cifras
El debate público colombiano sobre la reforma agraria de Petro gira, en buena medida, alrededor de la credibilidad de sus indicadores, y el hallazgo de la sección anterior —un avance reconocido de apenas 7 % en la meta de acceso del cuatrienio— confirma que esa controversia tiene fundamento. La Silla Vacía documentó que el gobierno comunicó avances en materia de tierras a través de al menos tres canales distintos, con metodologías no siempre compatibles entre sí: los discursos presidenciales y los medios oficiales, el “contador” de tierras del Ministerio de Agricultura y el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO) del Departamento Nacional de Planeación (La Silla Vacía, 2026). El SIIPO había reportado, con corte al 30 de junio de 2026, un avance de 6,38 % frente a la meta de compra de tierras (Departamento Nacional de Planeación, s. f.-b, citado en La Silla Vacía, 2026), una cifra muy cercana al 7 % que reconoce la propia ANT una semana después. En eso, las dos fuentes oficiales sí coinciden.
ColombiaCheck documentó, en 2023, que el periódico oficial del gobierno reportó 230.000 hectáreas “compradas” en un año, mientras el contador del propio Ministerio de Agricultura, para el mismo periodo, marcaba apenas 81.930 hectáreas (ColombiaCheck, 2023). Ese medio de verificación atribuyó buena parte de la confusión pública a que el gobierno mezcló, en ocasiones, los conceptos de acceso o adjudicación de tierra y de formalización de la propiedad ya poseída, cuyas metas en el Acuerdo de Paz son de tres y siete millones de hectáreas respectivamente (ColombiaCheck, 2023). Es exactamente la distinción que el informe de empalme de la ANT sí hace con claridad en su Tabla 14, —cuando ya no hay campaña que ganar. En la misma línea, una columna de Dejusticia sostuvo que la ANT modificó un indicador del marco de seguimiento del Acuerdo de Paz para mostrar un cumplimiento mejor del que reflejaría, en criterio de esa organización, la gestión real de la entidad (Dejusticia, 2022).
A esa disputa técnica se sumó una disputa política de alto perfil. La exministra de Agricultura Cecilia López acusó públicamente al gobierno de “inflar” las cifras de tierras entregadas, en un cruce directo con la ministra Martha Carvajalino, aunque López mantuvo su defensa de la reforma agraria como política de Estado (El Colombiano, 2026). La Silla Vacía reportó, además, que la Procuraduría encontró irregularidades en más del 60 % de los expedientes de compra reportados por la ANT y que de 288 predios en proceso de adquisición, apenas 23 habían sido efectivamente adjudicados a beneficiarios (La Silla Vacía, 2026).
A esto se añaden los hallazgos de control fiscal. La Contraloría General de la República detectó, según Infobae, un presunto detrimento patrimonial de 160.000 millones de pesos asociado a irregularidades en la compra de tierras para la Reforma Rural Integral, incluida la adquisición de predios con hasta el 50 % de su superficie clasificada en las clases agrológicas VII y VIII, es decir, suelos no aptos para agricultura ni ganadería (Infobae, 2025). Que el Estado le compre a un particular un predio de vocación forestal para entregárselo a una familia campesina como si fuera tierra productiva no es un error contable: es condenar el proyecto al fracaso desde el primer día, sin contar con las trabas técnicas y ambientales para poder meter, por ejemplo, un tractor en un área forestal. Más recientemente, en julio de 2026, la misma Contraloría alertó sobre el pago de casi un billón de pesos por 537 predios administrados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE) sin que existiera, al momento del pago, el registro de la transferencia de dominio a favor de la Nación (Infobae, 2026a).
El cuadro que resulta de contrastar el informe de empalme de la propia ANT con la cobertura de prensa y los hallazgos de los organismos de control no es el de una reforma agraria simplemente exitosa ni el de una reforma agraria simplemente fallida. Es el de una política con resultados muy desiguales entre sus dos grandes componentes: un avance modesto en la meta de acceso a tierra nueva —7 % reconocido, 23,4 % contando las entregas sin registrar— y un avance sustancial en la formalización de tierra que el campesinado ya poseía —39 % reconocido, 59,6 % contando todo—, sobre una base de datos que la propia Agencia reconoce en proceso de depuración y con problemas serios de calidad y de control interno documentados por la Contraloría. En sintesis, podriamos sugerir que los funcionarios no pudieron ponerse de acuerdo en estos 4 años en como actualizar una base de datos.
3. Los proyectos productivos: tierra sin producción
Si la compra y la formalización de tierras concentraron buena parte del debate público, el eslabón menos visible —y, según varias fuentes consultadas y los propios informes de empalme, el más deficitario— ha sido la puesta en producción de la tierra entregada. La Agencia de Desarrollo Rural (ADR) es la entidad encargada de estructurar y cofinanciar los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural (PIDAR), que deberían acompañar la entrega de tierra con capital de trabajo, asistencia técnica, maquinaria y acceso a mercados. Sin eso, un título de propiedad es un papel bonito.
3.1 Lo que la ADR sí ejecutó: PIDAR, cofinanciación y cobertura
Entre el 7 de agosto de 2022 y el 30 de junio de 2026, la ADR finalizó la estructuración de 232 PIDAR: 160 de tipología Estratégico Nacional, 45 de iniciativa asociativa y 27 de iniciativa territorial (ADR, 2026, Tabla 5, p. 23). De ese universo cofinanció 236 PIDAR —la diferencia frente a los 232 estructurados corresponde a proyectos de vigencias distintas dentro del mismo periodo— con una inversión total de 1,23 billones de pesos, de los cuales 844.865 millones fueron cofinanciación directa de la Agencia, en los 32 departamentos del país (ADR, 2026, Tabla 6, p. 25). Esa inversión benefició a 375.825 productores rurales (42.799 directos y 333.026 indirectos) y fortaleció la actividad agropecuaria en cerca de 79.925 hectáreas. Entre los beneficiarios directos, el 80,3 % son campesinos, el 39,8 % víctimas del conflicto, el 41,9 % mujeres rurales, el 38,6 % indígenas, el 11,4 % afrodescendientes, el 10,5 % jóvenes rurales y el 1,0 % personas en proceso de reincorporación (categorías no excluyentes entre sí) (ADR, 2026, p. 25). Con corte al 31 de mayo de 2026, 341 PIDAR se encontraban en distintas fases de ejecución, por un valor de 1,10 billones de cofinanciación ADR: 16% en alistamiento, 69 % en ejecución contractual y 16 % en cierre (ADR, 2026, Tablas 9 y 10, pp. 31-33).
Conviene poner esas cifras al lado de las del cuatrienio anterior, porque la comparación es más interesante de lo que parece. El informe de empalme de la ADR de 2022 registra que, entre el 8 de agosto de 2018 y el 31 de mayo de 2022, la Agencia cofinanció 217 PIDAR por un valor de 271.276 millones de pesos, en beneficio de 20.654 pequeños y medianos productores (ADR, 2022, p. 26). Frente a ese punto de partida, el gobierno Petro cofinanció 236 PIDAR: apenas un 8,8 % más de proyectos, pero con más del triple de recursos en pesos corrientes. El cambio, entonces, no fue de cobertura sino de escala. La cofinanciación promedio por proyecto pasó de unos 1.250 millones de pesos en el periodo de Duque a unos 3.580 millones en el de Petro, y dentro del propio cuatrienio subió de 1.177 millones en 2022 a 7.142 millones en lo corrido de 2026 (Gráfica 2). Parte de ese crecimiento es inflación —las cifras están en pesos corrientes y no fueron deflactadas—, pero la magnitud del salto no se explica solo por precios.
Y hay un dato del informe de 2022 que obliga a matizar la crítica más repetida contra este gobierno. De los 217 PIDAR cofinanciados en el periodo 2018-2022, solo 19 habían culminado su ejecución al momento del empalme; los otros 198 quedaron “en implementación”, es decir: estancados (ADR, 2022, p. 20). En palabras más adecuadas: el problema de la tierra que no produce y de los proyectos que no cierran no lo inventó el gobierno del cambio. Es una falla estructural del modelo PIDAR, que atraviesa gobiernos de signo opuesto y que ninguno de los dos pudo resolver del todo, aunque se reconocen los esfuerzos del gobierno Petro en cambiar esa tendencia. Lo que sí se le puede reprochar es haber hecho de la reforma agraria su bandera principal, sin haber rediseñado antes el instrumento con el que pretendía ejecutarla. Ahí podemos tratar de indagar qué fue lo que pasó. Por un lado, el gobierno Petro trabajó con las lógicas, dinámicas y personal heredados de administraciones anteriores. Pretender hacer algo diferente con la misma gente, los mismos procedimientos, manuales, instrumentos, etc., era un imposible. El problema es que quienes estuvieron al mando de estas entidades lo sabían. Entonces: ¿Por qué no hicieron algo distinto? Vale la pena guardar esa pregunta para un futuro no muy lejano.
Estas cifras muestran una entidad con una ejecución física considerable y verificable en fuente primaria. El presupuesto de la ADR, en efecto, se multiplicó varias veces a lo largo del cuatrienio: de 261.112 millones apropiados en 2022 pasó a 693.478 millones en 2023 y a 1.001.732 millones en 2024; luego fue reducido por aplazamientos y recortes del Ministerio de Hacienda a 761.438 millones en 2025, y a 546.995 millones apropiados para 2026 (ADR, 2026, sección 7, pp. 208-210).
3.2 El cuello de botella medido: de la adjudicación de la ANT a la cofinanciación de proyectos productivos de la ADR
El propio informe de empalme de la ADR permite cuantificar, con bastante precisión, el cuello de botella que separa la entrega de tierra de su puesta en producción. Con corte al 31 de mayo de 2026, la Agencia Nacional de Tierras remitió a la ADR 1.189 actos administrativos de adjudicación del programa de dotación de tierras de su Dirección de Zonas Focalizadas, sobre los cuales la ADR debía adelantar revisión jurídica y ambiental preliminar para determinar la viabilidad de estructurar un PIDAR o un Proyecto Productivo Sostenible (ADR, 2026, Subsistema 1, p. 137). De esos 1.189 actos administrativos, la ADR finalizó la estructuración de apenas 14 PIDAR dirigidos a sujetos de reforma agraria, de los cuales 13 fueron efectivamente cofinanciados, con una inversión de 20.342 millones que benefició a 1.618 productores rurales (528 directos y 1.090 indirectos) (ADR, 2026, p. 137). En los predios administrados por la SAE, la ADR estructuró 12 PIDAR adicionales y cofinanció siete de ellos, por 17.377 millones, en beneficio de 15.029 productores, 343 de ellos directos (ADR, 2026, p. 138).
Dicho de otro modo: de 1.189 actos administrativos de adjudicación de tierra reportados por la ANT a la ADR, solo 13 se habían traducido, a la fecha de corte, en un proyecto productivo efectivamente cofinanciado en el marco específico de los programas de acceso a tierras de la reforma agraria. Es el 1,1 %. La propia ADR reconoce la brecha sin eufemismos: “el principal reto para la siguiente vigencia será avanzar desde la fase de alistamiento institucional hacia intervenciones concretas, financiadas y territorialmente pertinentes” (ADR, 2026, p. 138). La pregunta es: ¿Nos demoramos mucho “alistándonos”? o ¿Necesitábamos más tiempo para completar la reforma agraria?
El informe de la ADR documenta además las causas de esa lentitud en una tabla de autoevaluación institucional. Entre los desafíos identificados por el Equipo de Paz y Víctimas de la ADR figura explícitamente el “no cumplimiento de metas asociadas a predios/proyectos (ANT-PIDAR)”, atribuido a que “predios priorizados no cumplieron requisitos”, a la “imposibilidad de reemplazo oportuno” (por parte de la ANT) de esos predios y a la “baja expedición de resoluciones de cofinanciación frente a meta” (ADR, 2026, Tabla 58, p. 175). Vale la pena detenerse en el primer motivo: los predios que la ANT compró y adjudicó no cumplían los requisitos técnicos para montar sobre ellos un proyecto productivo. Es el mismo hallazgo de la Contraloría sobre las clases agrológicas VII y VIII, ahora visto desde la otra orilla del Estado.
Este hallazgo es consistente con lo que ha señalado la prensa especializada. La Silla Vacía tituló uno de sus análisis “El reto de Petro con la reforma rural es más de gestión que de plata” (La Silla Vacía, 2023), y otro de sus artículos —“Tres años después, la tierra de la reforma agraria sigue sin producir”— sugiere que el problema de fondo no es la velocidad de la compra o de la titulación, sino la ausencia de un modelo de acompañamiento productivo capaz de escalar al ritmo en que se entregan los predios (La Silla Vacía, 2025). Otro punto más para dejar que la historia juzgue.
3.3 Otros cuellos de botella señalados por la propia ADR
Más allá de la articulación con la ANT, cabe anotar que la ADR reformó en 2024 su reglamento PIDAR (Acuerdo 006 de 2024) para incorporar la tipología de Proyectos Productivos Sostenibles (PPS), orientados específicamente a sujetos de reforma agraria, y que participó en 118 sesiones de comités de selección de predios, con voto favorable en procesos que beneficiarían a cerca de 2.597 personas sobre más de 31.183 hectáreas (ADR, 2026, p. 138). Es decir: la Agencia estuvo ajustando su propio marco normativo e institucional durante todo el cuatrienio para intentar cerrar la brecha con la ANT, sin que ese ajuste se haya traducido todavía, a la fecha de corte del informe, en una aceleración significativa de la cofinanciación efectiva. Cuatro años reformando el reglamento del juego mientras el partido se jugaba. Nuevamente podemos decir que faltó tiempo, o, tal vez, que los funcionarios no le corrieron a las premuras de la reforma agraria.
Queda por examinar una apuesta que el presidente enfatizó de manera insistente en sus reuniones con las entidades del sector: la agroindustria campesina. La idea era transitar de proyectos centrados en la entrega de activos —gallinas, ganado, semilla— hacia proyectos de transformación, es decir, hacia el eslabón donde efectivamente se captura valor. La ADR afirma que orientó esfuerzos y recursos “para superar el énfasis en el eslabón de producción primaria que históricamente se acogía en la ADR”, y reporta la cofinanciación de 56 PIDAR con componente agroindustrial, que representaron el 26 % de la inversión realizada, equivalente a 245.749 millones de pesos (ADR, 2026, p. 27). No es poco: uno de cada cuatro pesos de la Agencia fue a proyectos con componente de transformación. El problema no es, entonces, que la apuesta no existiera, sino que convivió con el embudo descrito arriba: la agroindustria campesina avanzó donde había organizaciones ya constituidas y con capacidad técnica, no donde acababa de llegar la tierra de la reforma agraria. Son dos universos distintos, y el informe no permite establecer cuántos de esos 56 proyectos recayeron sobre predios adjudicados por la ANT.
3.4 La puerta que el campesinado no logró abrir
Hay una dimensión del problema que no aparece en el debate público y que los informes de empalme permiten documentar por primera vez: no es solo que el Estado haya cofinanciado pocos proyectos; es que la mayoría de las organizaciones campesinas que tocaron la puerta no lograron pasar el filtro administrativo. En la convocatoria asociativa del segundo semestre de 2023, la ADR recibió 4.076 perfiles de proyecto que solicitaban en conjunto 9,18 billones de pesos de cofinanciación. De esos, 2.618 —el 64 %— no cumplieron los requisitos habilitantes establecidos en los términos de referencia y quedaron por fuera antes de cualquier evaluación técnica de fondo. De los 1.458 que sí pasaron, 1.411 quedaron en lista de espera, con un valor estimado de 3,19 billones de pesos, vigente hasta 2026 (ADR, 2026, Tabla 4, p. 23). En la convocatoria territorial del primer semestre de ese mismo año el resultado fue parecido: de 347 perfiles recibidos, 234 fueron rechazados por incumplimiento de requisitos habilitantes (ADR, 2026, Tabla 3, p. 22).
El fenómeno tampoco es nuevo. En el cuatrienio anterior, la ADR recibió 3.971 iniciativas, de las cuales 1.580 quedaron habilitadas por un valor solicitado de 1,27 billones de pesos, y solo 83 llegaron a estructurarse y cofinanciarse, por 59.383 millones (ADR, 2022, p. 24). Dos gobiernos, dos discursos opuestos sobre el campo y el mismo resultado: una demanda campesina represada que se cuenta en billones de pesos y un embudo administrativo que deja por fuera a dos de cada tres organizaciones antes de mirarles el proyecto. Que la barrera sea el cumplimiento de requisitos habilitantes —papeles, personería, capacidad contable, garantías— y no la calidad de la propuesta productiva, dice algo incómodo sobre el diseño de la política. Se construyó un instrumento que premia a las organizaciones ya formalizadas y con capacidad técnica instalada, que son justamente las que menos se parecen a los sujetos de reforma agraria a los que la política dice dirigirse.
4. La jurisdicción agraria y rural: una reforma institucional a medio camino
Entre los compromisos del Acuerdo de Paz relacionados con la Reforma Rural Integral se encuentra la creación de una jurisdicción agraria especializada, orientada a resolver de forma más rápida, técnica y territorial los conflictos sobre la tierra que hoy se dirimen —cuando llegan a dirimirse— en una justicia civil ordinaria congestionada y alejada de las dinámicas rurales. Se trata, junto con la compra y la formalización de tierras, del tercer gran pilar institucional de la reforma agraria de este gobierno, y es también el que exhibe el desenlace más ambiguo.
4.1 Lo que sí se logró: la ley estatutaria y el aval de la Corte
La jurisdicción agraria y rural fue creada a nivel constitucional mediante el Acto Legislativo 03 de 2023 cuando aún estaba la exministra Jhenifer Mojica. A partir de esa reforma, el Congreso aprobó la Ley 2570 de 2026 —ley estatutaria—, que define la estructura básica de la nueva jurisdicción y las reglas de selección de los jueces y magistrados especializados en derecho agrario (El Espectador, 2026a). Este fue un logro de la administración del MADR de Carvajalino. La Corte Constitucional revisó esa ley mediante la Sentencia C-340 de 2025 y avaló su constitucionalidad general, aunque declaró inexequibles los artículos 4 y 5 del proyecto original por violar el principio de unidad de materia, ya que regulaban aspectos de administración de justicia ajenos a la integración y estructura de la jurisdicción agraria (Corte Constitucional de Colombia, 2025). Tras ese aval, el presidente Petro sancionó la ley estatutaria, lo que en sí mismo constituye, según el Ministerio de Justicia, un avance histórico hacia el cierre de un vacío institucional que el propio Acuerdo de Paz había identificado desde 2016 (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2025).
4.2 Lo que no se logró: el hundimiento de la ley ordinaria
La ley estatutaria, sin embargo, solo fija la arquitectura general de la nueva jurisdicción. Para que los jueces y tribunales agrarios puedan operar en la práctica se requería, adicionalmente, una ley ordinaria que definiera sus competencias específicas y el procedimiento agrario especial. Ese proyecto fue archivado por el Congreso de la República el 16 de junio de 2026, en la recta final de la legislatura (Infobae, 2026b; El Espectador, 2026a). Según esas mismas fuentes, el punto de bloqueo fue el artículo 9 del proyecto, que otorgaba a la Agencia Nacional de Tierras facultades administrativas para resolver ciertos conflictos de tierras por acto administrativo. La oposición en el Congreso argumentó que esa función debía quedar exclusivamente en manos de jueces y no de una entidad del Ejecutivo que enfrenta cuestionamientos de la Contraloría y la Procuraduría sobre la calidad de su propia gestión (Infobae, 2026b). El argumento, hay que decirlo, no era caprichoso. Los hallazgos de control fiscal reseñados en la sección 2 le daban alimento a este argumento.
El bloqueo institucional en el Congreso llegó a estar concentrado, literalmente, en la redacción de un solo artículo, con el riesgo de que todo el proyecto se hundiera por esa controversia puntual (Fundación Paz y Reconciliación [Pares], 2026). El gobierno radicó un mensaje de insistencia y anunció sesiones extraordinarias para intentar rescatar la iniciativa, sin éxito dentro del periodo legislativo (Semana, 2026; RTVC Noticias, 2026). Los mismos partidos que habían acompañado el trámite anunciaron la intención de volver a presentar el proyecto el 20 de julio, con la instalación de la nueva legislatura. Es decir: cuatro años de trámite.
El resultado neto, a agosto de 2026, es una jurisdicción agraria que existe en el papel constitucional y estatutario, pero que carece del desarrollo procesal necesario para que un campesino pueda acudir hoy a un juez agrario especializado. Esta es, probablemente, la imagen más precisa de la reforma agraria del gobierno Petro en su conjunto: reformas estructurales aprobadas en su nivel más general, y una y otra vez trabadas en el nivel de implementación donde se decide si esas reformas cambian o no la vida cotidiana de las comunidades rurales.
5. Estructuración institucional y ejecución presupuestal: balance de cuatro años por entidad
El sector desarrollo rural está integrado, entre otras entidades, por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), la Unidad de Restitución de Tierras (URT) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART). Existe una dificultad para reconstruir, desde fuentes públicas y accesibles, una serie comparable de ejecución presupuestal año a año para cada una de estas entidades. Esa misma dificultad —la opacidad relativa de los datos de ejecución frente a la abundancia de comunicados sobre metas físicas cumplidas— es en sí misma un dato relevante sobre la eficacia administrativa del sector donde una se pregunta ¿Dónde están los datos? Solo la publicación de los informes de empalme en el Datálogo del DNP, en julio de 2026, permitió armar mejor el rompecabezas, valga la pena decirlo, sin la presión de dar resultados positivos en periodo electoral.
En cuanto a lo administrativo, causa curiosidad que las entidades del sector hayan seguido trabajando con los mismos conceptos, marcos teóricos y lógicas de causa-efecto de los proyectos de inversión heredados de gobiernos anteriores. Es decir, el gobierno del cambio llegó a administrar las entidades con la misma arquitectura técnica que decía venir a cambiar. Difícilmente las entidades de agricultura se plantearon modificar los objetivos, metas, alcances y lógicas de los proyectos de inversión registrados en el Departamento Nacional de Planeación. Salvo la ADR, donde desde el inicio se pensó en una modificación de los proyectos de inversión, la mayoría de entidades siguieron usando los mismos instrumentos esperando, con cierta ingenuidad, resultados distintos. El Ministerio de Agricultura, por su parte, solo hasta 2025 (según informó una de sus funcionarias en un acto público) se planteó la necesidad de nuevos proyectos de inversión con otras lógicas, plasmados en un enfoque distinto que puede verse en la página 123 de su propio informe de empalme (MADR, 2026, p. 123). Cuatro años para reformular la herramienta con la que se ejecuta la plata es, en la práctica, un cuatrienio ejecutando con la herramienta del adversario.
5.1 El presupuesto sectorial: una montaña rusa y el del Ministerio en detalle
El presupuesto del sector agropecuario tuvo incrementos importantes a lo largo del cuatrienio. Según cifras de prensa, partió de 2,45 billones de pesos en 2022 (Semana, 2022); se incrementó a 5,3 billones en 2023, tras una adición presupuestal a mitad de año (Sociedad de Agricultores de Colombia [SAC], 2024b); alcanzó su punto máximo histórico en 2024, con 9,2 billones de pesos —75 % más que el año anterior y la cifra más alta jamás asignada al sector— (SAC, 2024b); y sufrió luego un recorte que lo llevó a 5 billones de pesos en 2025, es decir, una reducción cercana al 46 % frente al pico (SAC, 2024a). Esa curva —subir casi cuatro veces en dos años y caer a la mitad en uno— dice mucho sobre la capacidad real de planeación de mediano plazo en el sector, pero sobre todo de baja ejecución. Es decir, una decisión presidencial de castigar al que no ejecuta.
El informe de empalme del propio Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) sí permite precisar el presupuesto y la ejecución del ministerio como tal, no de sus agencias adscritas. Para el periodo 2022-2026, el MADR contó con una apropiación vigente total de 7,33 billones de pesos, con compromisos por 6,57 billones (90 %) y obligaciones por 3,98 billones (54 %) (MADR, 2026, sección 7, p. 63). Año a año, la ejecución en obligaciones de los gastos de inversión del ministerio fue de 49,96 % en 2022, 65,40 % en 2023, 31,87 % en 2024 y 40,23 % en 2025. El patrón —presupuesto creciente, pero con una ejecución en pagos que se estanca o retrocede justo en el año de mayor apropiación— se ve en las siguientes gráficas tomadas directamente del informe del ministerio:
5.2 Agencia Nacional de Tierras (ANT)
El informe de empalme de la ANT permite reconstruir la serie completa de ejecución presupuestal 2022-2026 (ANT, 2026, Tabla 31, p. 48). En 2022, con una apropiación de inversión de 271.339 millones, la Agencia obligó el 78,28 %. En 2023 la apropiación de inversión se multiplicó por más de seis, hasta 1.776.414 millones, y la ejecución en obligaciones fue de 81,82 %. En 2024 —el año de mayor apropiación del periodo, con 4.090.531 millones de inversión— los compromisos alcanzaron 98,15 %, pero las obligaciones cayeron a apenas 19,68 %, la brecha más amplia entre lo contractualmente comprometido y lo efectivamente pagado de todo el sector en este informe. En 2025, con una apropiación de inversión de 1.603.711 millones, la ejecución en obligaciones fue de 45,10 % (con compromisos de 95,42 %); y en lo corrido de 2026 hasta el 6 de julio, de 23,02 % sobre una apropiación de 1.187.088 millones. Una síntesis triste: en el año en que la ANT tuvo cuatro billones para comprar tierra, pagó menos de uno.
5.3 Unidad de Restitución de Tierras (URT)
El informe de empalme de la URT muestra la serie de ejecución presupuestal más estable y de mayor porcentaje de obligación de todo el sector. En funcionamiento, la ejecución en obligaciones fue de 96,3 % (2022), 98,3 % (2023), 96,6 % (2024) y 96,4 % (2025); en inversión, de 96,9 % (2022), 95,2 % (2023), 87,9 % (2024 —o 95,6 % incluyendo reservas presupuestales, según precisa el propio informe—) y 77,8 % (2025 —o 97 % incluyendo reservas—) (URT, 2026, Tablas 27-30, pp. 67-68). En lo corrido de 2026 a junio, la ejecución en obligaciones fue de 43,3 % en funcionamiento y 37,5 % en inversión, cifras sensatas para un corte de medio año. En materia física, como se detalló en la sección 2, la URT profirió 3.775 sentencias que resolvieron 4.688 solicitudes de restitución durante el cuatrienio, alcanzando 323.655 hectáreas y 85.094 personas beneficiadas en la etapa judicial (URT, 2026, pp. 40-41). Definitivamente es la entidad con el presupuesto más pequeño y la que mejor ejecuta dentro del sector.
5.4 Agencia de Desarrollo Rural (ADR)
Para la ADR se muestra una serie completa y verificable de ejecución presupuestal para las cinco vigencias del cuatrienio (2022-2026), desagregada en gastos de funcionamiento e inversión, con su nivel de compromisos y obligaciones frente a la apropiación vigente de cada año (ADR, 2026, sección 7, pp. 208-210):
El patrón que emerge de estos datos es consistente en las cuatro vigencias completas (2022-2025). El nivel de compromisos —recursos contractualmente comprometidos— es sistemáticamente más alto que el nivel de obligaciones —pagos efectivamente causados—, con una brecha que en el rubro de inversión de 2024 llegó a casi 50 puntos porcentuales (97,9 % comprometido frente a 48 % obligado). Esa brecha entre comprometer y pagar es, en sí misma, una medida cuantitativa adicional del mismo fenómeno documentado cualitativamente en la sección 3: proyectos que se estructuran y se contratan, pero cuya ejecución material y sus pagos avanzan con un rezago considerable. Y tiene una consecuencia política concreta, y es que los saldos comprometidos y no pagados quedan como reservas y cuentas por pagar en manos del gobierno entrante, que decidirá si los honra, los renegocia o los deja morir.
En materia física, como se detalló en la sección 3, la ADR cofinanció 236 PIDAR entre agosto de 2022 y junio de 2026, por 844.865 millones de cofinanciación propia dentro de una inversión total de 1,232 billones, en beneficio de 375.825 productores rurales (ADR, 2026, Tabla 6, p. 25). La distribución de esos proyectos por vigencia, que se presenta en la Gráfica 2, confirma que el grueso del esfuerzo se concentró en 2024 y 2025 y que la Agencia optó por menos proyectos y más grandes.
5.5 Agencia de Renovación del Territorio (ART)
La ART, encargada de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), es la entidad sobre la que más se ha malinterpretado el dato estrella del cuatrienio. Su informe de empalme reporta, en efecto, que la incidencia de la pobreza multidimensional en los municipios PDET cayó de 39,8 % a 24,4 %; pero el propio informe precisa que esa comparación corresponde al periodo 2018-2024, no al gobierno actual. En el periodo de este gobierno la reducción fue de 27,5 % en 2022 a 24,4 % en 2024, es decir, 3,1 puntos porcentuales (ART, 2026, p. 17). Algo parecido ocurre con la Medición de Desempeño Municipal: pasó de 45,3 en 2018 a 49,6 en 2024, pero dentro del cuatrienio apenas se movió de 49,4 a 49,6 (ART, 2026, p. 18). Conviene decirlo con claridad, porque la cifra de 39,8 % a 24,4 % circuló como logro de gobierno cuando en realidad describe una década.
El dato duro de la ART, sin embargo, es otro, y es el que mejor explica su gestión. La entidad advierte en su informe que, entre 2017 y 2026, se le asignaron directamente 530.834 millones de pesos de inversión del Presupuesto General de la Nación, de los cuales 171.363 millones (32,28 %) correspondieron a este periodo de gobierno; y 610.376 millones a través de la subcuenta PDET del Fondo Colombia en Paz, de los cuales 226.452 millones (37,10 %) corresponden a este periodo. Pero lo interesante y tal vez preocupante es que esos 226.452 millones son íntegramente de la vigencia 2023, porque “en las vigencias 2024, 2025 y 2026 no se asignaron recursos de inversión a esta subcuenta”, y una partida adicional de 201.459 millones no alcanzó a constituirse como reserva por decisión del DAPRE y el Ministerio de Hacienda (ART, 2026, p. 17). La propia entidad califica esta situación como “la principal alerta” de su empalme y reconoce que limitó su capacidad de financiación programada a cerca del 47 % (ART, 2026, pp. 40-41). Dicho de otro modo, durante tres de los cuatro años del gobierno de la paz total, la entidad encargada de coordinar la implementación territorial del Acuerdo de Paz no recibió un peso de inversión por su canal principal de financiación. Es decir, el presidente no puso recursos para la paz de los municipios PDET.
Hay, además, un hallazgo estructural en el informe de la ART que trasciende a este gobierno y que vale la pena rescatar para el debate. El documento CONPES 3932 de 2018 costeó la implementación de los PDET en 79,6 billones de pesos constantes de 2016 y asignó el 70,2 % de esa financiación a las entidades territoriales —vía Sistema General de Participaciones, recursos propios y regalías ordinarias—, dejando apenas el 29,8 % al Presupuesto General de la Nación, las asignaciones de regalías para la paz, la cooperación y los privados. La propia ART lo llama “una verdadera paradoja”. Si uno de los criterios para priorizar a los municipios PDET fue precisamente su debilidad institucional, resulta difícil explicar por qué se les encargó a ellos financiar más del 70 % del costo de su propia transformación (ART, 2026, pp. 15-16). A eso se suma que la participación de los municipios PDET en el PGN alcanzó su máximo en 2023, con 4,3 % del total de la inversión nacional, y volvió a caer a 3,5 % en 2025 (ART, 2026, p. 16). El PDET fue diseñado, desde el papel, para que lo pagaran los más pobres.
En materia de inversión, la entidad reporta que el mecanismo de Obras por Impuestos —que permite a las empresas destinar hasta el 50 % de su impuesto de renta a proyectos en municipios PDET y ZOMAC— ha financiado 334 proyectos por 2,17 billones de pesos constantes de 2016, con un cupo aprobado por el CONFIS que pasó de 250.000 millones en 2018 a 1,14 billones en 2026 (ART, 2026, p. 22). Conviene ser preciso: ese mecanismo aporta el 4,4 % de la inversión total en territorios PDET y no equivale a ejecución presupuestal directa de la ART, sino a inversión privada canalizada mediante beneficios tributarios, por lo que no debe leerse como gasto público ejecutado por la entidad. La fuente principal sigue siendo la de las propias entidades territoriales, con el 47,55 % de la inversión total, seguida del PGN con el 23,61 %. La cooperación internacional, que aportaba el 2,28 %, se vio seriamente afectada por el cierre de USAID a mediados de enero de 2025 (ART, 2026, p. 22).
La ART, entre 2017 y 2026, recibió $530.834 millones de inversión directa del Presupuesto General de la Nación y $610.376 millones por la subcuenta PDET del Fondo Colombia en Paz, ambas cifras a precios constantes de 2016, de los cuales a este periodo de gobierno correspondieron $171.363 millones y $226.452 millones respectivamente (ART, 2026, p. 17). Puestas al lado de los billones que manejaron la ANT o el MADR, son cifras menores. La entidad encargada de coordinar la implementación territorial del Acuerdo de Paz en 170 municipios operó durante todo el cuatrienio con un presupuesto de inversión propio inferior al que la ANT tuvo en un solo semestre. Esa desproporción, y no la eficiencia de sus equipos, es lo primero que habría que mirar antes de evaluar su desempeño.
5.6 Síntesis del balance de ejecución
La Gráfica 7 sintetiza el hallazgo central de esta sección: en las cuatro entidades del sector cuya ejecución fue posible reconstruir con fuente primaria, comprometer y pagar son dos cosas distintas, y la distancia entre ambas es el mejor indicador disponible de la capacidad real de ejecución.
Tres interpretaciones se desprenden de esta gráfica. La primera es que el problema del sector no fue la falta de recursos, sino la incapacidad de convertirlos en pagos, es decir de ejecutar (la típica queja de los partidos tradicionales hacia todo el gobierno Petro). Un ejemplo claro: en 2024, el año de mayor apropiación de todo el cuatrienio, la ANT comprometió el 98,15 % de su inversión y pagó el 19,68 %. La segunda es que el desempeño no es homogéneo: la URT, con el presupuesto más pequeño y el mandato más rígido —cumplir órdenes judiciales—, ejecuta por encima del 87 % en inversión en tres de los cuatro años completos, lo que sugiere que la variable determinante no es el volumen de plata sino la existencia de un procedimiento estandarizado y obligatorio y posiblemente un equipo de trabajo más organizado. La tercera, y quizá la más relevante para lo que viene: cada punto porcentual de brecha entre compromiso y obligación es plata comprometida con contratistas y comunidades que el gobierno saliente no alcanzó a pagar y que el gobierno entrante hereda como cuentas por pagar y reservas presupuestales. La suerte de esos saldos —honrarlos, renegociarlos o dejarlos vencer— será una de las primeras decisiones políticas del nuevo gobierno en materia rural, y se tomará lejos de los reflectores.
6. Conclusiones
- El balance de la política de tierras es marcadamente desigual entre sus dos componentes: frente a las metas del Plan Nacional de Desarrollo, la formalización de predios ya ocupados por campesinos avanzó 39 % —59,6 % si se cuentan las hectáreas pendientes de registro—, mientras que el acceso a tierra nueva a través del Fondo de Tierras avanzó apenas 7 % —23,4 % contando todo lo entregado—. La comparación con los gobiernos de Santos y Duque que circuló en comunicados oficiales no aparece en esos términos en el informe de empalme, que en su lugar compara el Fondo de Tierras completo con “gobiernos anteriores”, una categoría que agrega décadas de historia institucional previa a 2022 y no solo los dos cuatrienios recientes. Donde la comparación sí resiste el contraste es en el mecanismo de compraventa: 203.540 hectáreas durante este gobierno frente a 38.511 en toda la historia anterior de la entidad. Es un logro real, pero conviene recordar que la compraventa explica apenas una quinta parte de lo que entró al Fondo de Tierras en el cuatrienio.
- La disputa pública sobre las cifras de tierras —entre el Gobierno, la Procuraduría, la Contraloría, la exministra Cecilia López y medios de verificación como ColombiaCheck— tenía fundamento, aunque no exactamente por donde se planteó. El problema de fondo no es que alguna de las cifras oficiales fuera falsa, sino que el sector maneja simultáneamente dos marcos de medición que arrojan resultados muy distintos y casi nunca se aclara cuál se está usando. Esto revela un problema serio de gobernanza del dato, y no solo por la credibilidad institucional, cuando el Estado no sabe con precisión qué entregó y en qué condición jurídica lo entregó, quien queda desprotegido es el campesino que recibió el predio.
- El eslabón más débil de la política, según coinciden varias fuentes periodísticas y el propio informe de empalme de la ADR, no es la entrega de tierra sino su puesta en producción. De 1.189 actos administrativos de adjudicación remitidos por la ANT a la ADR, solo 13 se habían traducido, a la fecha de corte, en un proyecto productivo efectivamente cofinanciado. La ausencia de un modelo escalable de acompañamiento técnico, comercialización y crédito amenaza con convertir buena parte de la tierra formalizada o adjudicada en este cuatrienio en una redistribución sin desarrollo productivo sostenible, un patrón que la historia agraria colombiana ya ha mostrado antes. Ahora bien, dos hallazgos obligan a precisar la crítica. El primero es que la apuesta por la agroindustria campesina sí existió y sí movió recursos: 56 PIDAR con componente agroindustrial, el 26 % de la inversión de la ADR. El segundo es que el problema no nació en 2022. De los 217 PIDAR cofinanciados en el gobierno anterior, solo 19 habían culminado su ejecución al momento del empalme de 2022. El modelo PIDAR falla con gobiernos de derecha y de izquierda, solo que a este gobierno se le puede reprochar no haberlo rediseñado antes de convertirlo en el instrumento central de su bandera principal.
- La jurisdicción agraria y rural sintetiza, mejor que ningún otro componente, el patrón general de esta reforma: avances reales en el diseño institucional de más alto nivel —el Acto Legislativo 03 de 2023 y la Ley estatutaria 2570 de 2026, avalada por la Corte Constitucional— acompañados de un bloqueo persistente en el nivel de implementación operativa, expresado en el hundimiento de la ley ordinaria en junio de 2026 por una controversia centrada en las facultades de la propia ANT. Conviene mencionar también que el nombramiento de la ministra Carvajalino contempló la necesidad de dar esa batalla. Dada su experiencia en derecho —fue procuradora judicial para asuntos ambientales y agrarios—, el presidente se la jugó con alguien que sacara adelante la titánica tarea jurídica, y sacrificó, como algunos sugieren, el desarrollo rural y la administración pública de los recursos del sector. Para muchos, ese nombramiento y la entrega del ministerio a un sector de la izquierda —el Partido Comunista— terminó siendo un obstáculo para el avance del sector: por un lado, por el tradicional sectarismo del partido, que no admitió cuadros de otras corrientes y que derivó incluso en la salida del segundo presidente de la ADR, Luis Higuera, quien venía haciendo cambios profundos en la entidad pero no gozaba de la simpatía política de la ministra; y por otro lado, por una obsesión santanderista que puso más empeño en la tarea jurídica legislativa que en ejecutar los recursos disponibles, que era lo que habría dado resultados más visibles que las asambleas y los discursos en el parlamento.
- La ejecución presupuestal, ahora reconstruida con datos primarios de la ANT, la ADR, la URT, el MADR y la ART, muestra un patrón consistente: el nivel de compromisos es sistemáticamente más alto que el de obligaciones, con la brecha más amplia en la ANT durante 2024 (98,15 % comprometido frente a apenas 19,68 % obligado en inversión). La URT es la entidad con la ejecución en obligaciones más alta y estable del sector —por encima de 87 % en inversión en tres de los cuatro años completos—, mientras que la ANT y el MADR muestran las brechas más amplias entre compromiso y pago. El caso de la ART es distinto y merece subrayarse: su problema no fue ejecutar mal lo que le dieron, sino que no le dieron. La entidad coordinadora de los PDET no recibió asignaciones de inversión en la subcuenta del Fondo Colombia en Paz durante 2024, 2025 y 2026 (ART, 2026, p. 17).
En síntesis, la reforma agraria del gobierno Petro deja un saldo mixto que no se resuelve honestamente ni con el triunfalismo de sus comunicados oficiales ni con el desconocimiento de sus críticos más duros. Hubo una inversión y una prioridad política sin precedentes recientes. Hubo avances verificables y sustanciales en formalización de tierra ya poseída, en restitución de tierras a víctimas —sobre todo en el giro del criterio de inclusión en el registro— y en figuras territoriales campesinas como las ZRC o los terriotrios TECAM. Y hubo, al mismo tiempo, confirmado ahora por el propio informe de empalme de la ANT, un cumplimiento modesto de la meta de acceso a tierra nueva —7 % reconocido frente a la meta del cuatrienio—, un rezago severo y cuantificado en la puesta en producción de la tierra entregada, y una reforma judicial agraria que llega al final del cuatrienio con su arquitectura aprobada pero sin poder operar en los territorios.
7. Una pregunta final: ¿qué pasará con la reforma agraria en el gobierno de “Firmes por la Patria”?
Las situaciones heredadas en el sector pueden ser aprovechadas por el gobierno entrante de varias formas. En un primer momento podrían alimentar el desprestigio mediático que ya viene en marcha —y no como consecuencia de este informe—, exaltando las fallas de la política de tierras y la falta de éxito de los proyectos productivos. Se instalará una matriz según la cual “todo lo que se le entrega al pobre campesino no da resultado”, construida a punta de repasar los casos no exitosos de los PIDAR, para justificar la idea de que la tierra debe ser del empresario, “que sí sabe ponerla a producir”. Adicionalmente, no faltarán las críticas al manejo de la compra de tierras y aparecerán eventuales casos de corrupción que salpicarán no solo al presidente Petro, sino también a la ministra de Agricultura y al exdirector de la ANT, y posiblemente al director saliente de la ADR, con la mira puesta en el escenario electoral de 2027. Todas esas narrativas podrán ser la excusa perfecta para declarar que el proyecto político de la reforma agraria —y de paso la Reforma Rural Integral como punto 1 del Acuerdo de Paz— no funcionó, y que vale la pena retomar la vieja receta neoliberal del desarrollo rural: Zidres, alianzas productivas y demás propuestas de la escuela libertaria de Milei.
En un universo paralelo, poco creíble pero posible, el nuevo presidente De la Espriella y su ministro podrían darle un giro a la política y terminar la tarea incompleta del gobierno del cambio, combinándola con la visión tradicional del campo: una mezcla de desarrollo rural de mercado —mercado de tierras, Zidres, proyectos productivos para asociaciones grandes, emprendimiento rural— con la finalización, con decoro, de lo que ya existe de la reforma agraria, titulando las tierras pendientes, garantizando la sostenibilidad de los proyectos en ejecución y avanzando con los compromisos en territorios PDET. No sería poca cosa, y le daría además un caudal electoral nada despreciable.
Así las cosas, el nuevo gobierno recibe el país rural no solo con el descontento del productor panelero don Luis Felipe —humillado por un profesor universitario del progresismo—, sino también con la frustración de cientos de líderes campesinos, como don Hernando y sus familias, que esperan —sin distinguir siempre entre derecha e izquierda— que alguien termine la tarea que el gobierno de Petro empezó. Ojalá estas páginas sirvan a los “firmes” menos para el balance electoral y más para que esa tarea se termine.
Referencias
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El Espectador. (2026a, 28 de marzo). Jurisdicción agraria: claves de la ley que sancionó Petro y lo que falta de la ley ordinaria que no aprueba el Congreso. https://www.elespectador.com/colombia-20/paz-y-memoria/jurisdiccion-agraria-claves-de-la-ley-que-sanciono-petro-y-lo-que-falta-de-la-ley-ordinaria-que-no-aprueba-el-congreso/
El Espectador. (2026b, 9 de julio). Sector Agricultura entrega una reforma agraria fortalecida y un legado histórico [Especial periodístico]. https://www.elespectador.com/especiales/sector-agricultura-entrega-una-reforma-agraria-fortalecida-y-un-legado-historico/
El Tiempo. (2026a, 2 de abril). Informe: estas son las cifras del gobierno del presidente Petro en materia de restitución de tierras. https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/asi-le-fue-al-gobierno-petro-con-la-restitucion-de-tierras-supero-por-mucho-la-administracion-de-ivan-duque-3544935
El Tiempo. (2026b, 8 de julio). Este es el balance final de gestión de tierras del gobierno Gustavo Petro. https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/este-es-el-balance-final-de-gestion-de-tierras-del-gobierno-gustavo-petro-3569988
Fundación Paz y Reconciliación. (2026, 7 de mayo). Por un artículo, el bloqueo institucional en el Congreso puede terminar hundiendo la Ley Ordinaria de Jurisdicción Agraria. https://www.pares.com.co/por-un-articulo-el-bloqueo-institucional-en-el-congreso-puede-terminar-hundiendo-la-ley-ordinaria-de-jurisdiccion-agraria/
Infobae. (2025, 18 de febrero). La Contraloría detectó irregularidades por 160.000 millones en tierras destinadas a la Reforma Rural Integral del Gobierno Petro. https://www.infobae.com/colombia/2025/02/18/la-contraloria-detecto-irregularidades-por-160000-millones-en-tierras-rurales-destinadas-a-la-reforma-rural-integral/
Infobae. (2026a, 5 de julio). Contraloría emitió alerta por cientos de predios comprados por la ANT para la reforma agraria: pagó casi un billón y no existen títulos de propiedad. https://www.infobae.com/colombia/2026/07/05/contraloria-emitio-alerta-por-cientos-de-predios-comprados-por-la-ant-para-la-reforma-agraria-pago-casi-un-billon-y-no-existen-titulos-de-propiedad/
Infobae. (2026b, 16 de junio). Duro golpe para el Gobierno Petro: Congreso archivó el proyecto clave de la jurisdicción agraria en la recta final de la legislatura. https://www.infobae.com/colombia/2026/06/16/duro-golpe-para-el-gobierno-petro-congreso-archivo-el-proyecto-clave-de-la-jurisdiccion-agraria-en-la-recta-final-de-la-legislatura/
La República. (2024, 30 de abril). En 2024, el Ministerio de Agricultura ha ejecutado 4 % del presupuesto de $9 billones. https://www.larepublica.co/economia/en-2024-el-ministerio-de-agricultura-ha-ejecutado-4-del-presupuesto-de-9-billones-3851680
La República. (2026, 27 de abril). Compra de tierra alcanzó 254.103 hectáreas, 25,4 % de lo proyectado a cierre de Gobierno. https://www.larepublica.co/especiales/los-ultimos-100-dias-de-petro/compra-de-tierra-alcanzo-254-103-hectareas-25-4-de-lo-proyectado-a-cierre-de-gobierno-4379451
La Silla Vacía. (2023, 9 de agosto). El reto de Petro con la reforma rural es más de gestión que de plata. https://www.lasillavacia.com/silla-nacional/el-reto-de-petro-con-la-reforma-rural-es-mas-de-gestion-que-de-plata/
La Silla Vacía. (2025, 7 de agosto). Tres años después, la tierra de la reforma agraria sigue sin producir. https://www.lasillavacia.com/silla-nacional/tres-anos-despues-la-tierra-de-la-reforma-agraria-sigue-sin-producir/
La Silla Vacía. (2026, 3 de agosto). Las cifras contradicen el relato de la reforma agraria de Petro. https://www.lasillavacia.com/red-de-expertos/red-rural/las-cifras-contradicen-el-relato-de-la-reforma-agraria-de-petro/
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (2026). Informe de empalme entre gobiernos nacionales [Documento institucional, 166 pp.]. Datálogo, Departamento Nacional de Planeación. https://datalogo.dnp.gov.co/informe-empalme
Ministerio de Justicia y del Derecho. (2025, 11 de noviembre). La Corte Constitucional da luz verde a la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural. https://www.minjusticia.gov.co/Sala-de-prensa/Paginas/Corte-Constitucional-da-luz-verde-a-la-creacion-de-Jurisdiccion-Agraria-y-Rural.aspx
Presidencia de la República. (2024, 4 de octubre). En dos años de gobierno Petro supera con creces adquisición y formalización de tierras para campesinos frente a anteriores administraciones [comunicado de prensa; enlace no disponible al 9 de agosto de 2026]. https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/En-sus-dos-primeros-anios-gobierno-Petro-supera-con-creces-total-de-tierras-241004.aspx
Pulzo. (2026, 29 de junio). Balance y retos de la reforma agraria y la Jurisdicción Agraria en Colombia tras el gobierno de Gustavo Petro. https://www.pulzo.com/nacion/reforma-agraria-en-colombia-balance-y-desafios-tras-gobierno-petro-y-el-fracaso-de-la-jurisdiccion-agraria-PP5231501A
Radio Nacional de Colombia. (2026, 30 de marzo). Presupuesto del sector agropecuario ha aumentado 139 % en el gobierno de Gustavo Petro. https://www.radionacional.co/actualidad/presupuesto-del-sector-agropecuario-ha-aumentado-139-en-el-gobierno-de-gustavo-petro
Razón Pública. (2024, 6 de octubre). La gestión de tierras en el Gobierno del Cambio. https://razonpublica.com/la-gestion-tierras-gobierno-del-cambio/
Razón Pública. (2026, 2 de agosto). Tierra prometida, reforma pendiente: balance de los programas de tierras del gobierno Petro. https://razonpublica.com/tierra-prometida-reforma-pendiente-balance-de-los-programas-de-tierras-del-gobierno-petro/
RTVC Noticias. (2026, 16 de junio). Se hunde proyecto de Jurisdicción Agraria en el Congreso. https://www.rtvcnoticias.com/politica/se-hunde-proyecto-de-jurisdiccion-agraria-en-el-congreso
Semana. (2022, 27 de septiembre). Para el 2023, el Gobierno decidió aumentar el presupuesto para el sector agropecuario. https://www.semana.com/economia/macroeconomia/articulo/para-el-2023-el-gobierno-decidio-aumentar-el-presupuesto-para-el-sector-agropecuario/202249/
Semana. (2026, 4 de mayo). Gobierno Petro radica mensaje de insistencia al Congreso para destrabar la jurisdicción agraria: “Será archivado”. https://www.semana.com/nacion/articulo/gobierno-petro-radica-mensaje-de-insistencia-al-congreso-para-destrabar-la-jurisdiccion-agraria-sera-archivado/202605/
Sociedad de Agricultores de Colombia. (2024a, 29 de agosto). Gobierno reduce el presupuesto del agro para el 2025. https://sac.org.co/gobierno-reduce-el-presupuesto-del-agro-para-el-2025/
Sociedad de Agricultores de Colombia. (2024b, 23 de marzo). Presupuesto 2024: arranca la ejecución de una chequera histórica para el sector agropecuario. https://sac.org.co/presupuesto-2024-arranca-la-ejecucion-de-una-chequera-historica-para-el-sector-agropecuario/
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. (2026). Informe de empalme entre gobiernos nacionales [Documento institucional, 129 pp., corte al 30 de junio de 2026]. Datálogo, Departamento Nacional de Planeación. https://datalogo.dnp.gov.co/informe-empalme
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria. (2026). Informe de empalme entre gobiernos nacionales [Documento institucional, 105 pp.]. Datálogo, Departamento Nacional de Planeación. https://datalogo.dnp.gov.co/informe-empalme
Unidad de Restitución de Tierras. (2025a, 18 de diciembre). 2025 fue el año de la restitución: avances históricos de la URT así lo demuestran. https://www.urt.gov.co/sala-de-prensa/2025-fue-el-ano-de-la-restitucion-avances-historicos-de-la-urt-asi-lo-demuestran
Unidad de Restitución de Tierras. (2025b, 16 de julio). Gobierno del Cambio supera las cifras de la administración anterior en restitución de tierras a favor de pueblos étnicos. https://urt.gov.co/sala-de-prensa/gobierno-del-cambio-supera-las-cifras-de-la-administracion-anterior-en-restitucion-de-tierras-favor-de-pueblos-etnicos
informes de empalme primarios y la normalización de referencias en APA 7. Las fuentes primarias fueron descargadas y validadas directamente por el autor, quien es responsable de los análisis, juicios y conclusiones.
[1] Líder campesino nacional. Se modifica el nombre por razones de seguridad.
