Por: Ernesto Medrano, Asistente de Investigación
Línea Democracia y Gobernabilidad
¿Qué son los Diálogos Regionales Vinculantes?
Los Diálogos Regionales Vinculantes son un instrumento de planeación fundamentado en la escucha activa por parte del Gobierno Nacional a las comunidades, con el objetivo de construir el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Esta iniciativa consiste en la creación de 50 mesas subregionales en las cuales diferentes funcionarios del alto gobierno guiarán la identificación de las necesidades de la ciudadanía para que estas puedan establecer criterios de priorización y definir una hoja de ruta para cada subregión en el marco de la construcción del Plan Nacional de Desarrollo y la Paz Total.
De acuerdo con el director del Departamento Nacional de Planeación, Jorge Iván González, los Diálogos Regionales Vinculantes parten de la base conceptual de que la planeación debe contar con las necesidades de la ciudadanía, pero que los resultados de la interacción colectiva no necesariamente se traducen en soluciones óptimas. Así, González explica que es imposible que los intereses individuales se expresen por medio de decisiones colectivas.
En cuanto al carácter regional, tradicionalmente las macro regiones de Colombia han sido seis: Amazonía, Andina, Caribe, Llanos Orientales, Orinoquía y Pacífico. En el caso de los Diálogos Regionales Vinculantes, el DNP estableció un criterio distinto de caracterización regional, en el que se distinguieron grupos regionales divididos en 50 subregiones del país que van desde la Alta Guajira hasta la Amazonía, incluyendo también a la población colombiana que se encuentra en otros países.
Imagen No. 1 Cronograma de los Diálogos Regionales Vinculantes
Teniendo en cuenta los criterios de diálogo y de región, el elemento vinculante para el ejercicio de construcción colectiva del Plan Nacional de Desarrollo resulta problemático y difuso. De acuerdo con González, los Diálogos Regionales son vinculantes en tanto satisfacen cuatro criterios esenciales: 1) es inclusivo y respeta la diversidad; 2) cubre todo el territorio nacional; 3) le otorga un valor intrínseco a cada propuesta; 4) potencia la iniciativa al incluirla en un proyecto estratégico.
Sin embargo, el procedimiento para la entrada en vigor del Plan Nacional de Desarrollo requiere del visto bueno del Consejo Nacional de Planeación y del Congreso de la República, quien es el encargado de aprobar la hoja de ruta de los cuatro años de gobierno. Así, el Plan Nacional de Desarrollo que se construya de manera colectiva con los ciudadanos tendrá que someterse, necesariamente, a discusión del Congreso, por lo que el criterio “vinculante” resulta endeble.
Imagen No. 2. Fases de implementación del PND
Fuente: DNP, 2022
En cuanto al proceso de construcción de las mesas de diálogos, desde el ejecutivo se ha planteado que estará marcado por una metodología esbozada por el Gobierno Nacional, pero que se irá definiendo de acuerdo a las necesidades y contextos de cada subregión específica. Sin embargo, todo el proceso de priorización de las necesidades estará enmarcado en el Programa de Gobierno Pacto por la Vida. La metodología compartida por el gobierno se fundamenta en tres momentos clave: la fijación de las directrices, la definición de los diagnósticos y la definición de las prioridades.
Imagen No. 3. Metodología de los Diálogos Regionales Vinculantes
Fuente: DNP, 2022
De acuerdo con el DNP, en el proceso de articulación de estos diálogos con la ciudadanía se incluyeron elementos innovadores, como la traducción del Plan Nacional de Desarrollo a lenguas indígenas y la construcción de un Plan de los niños y niñas. Sin embargo, en la tercera fase de la línea metodológica de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), estos componentes ya estaban incluidos, por lo que no resultan ser elementos novedosos.
Imagen No. 4. Elementos innovadores de los Diálogos Regionales Vinculantes
Fuente: DNP, 2022
En las 49 subregiones del país, más los ciudadanos que se encuentran por fuera del país, los colombianos tendrán la oportunidad de participar en los espacios de diálogo para la construcción del Plan Nacional de Desarrollo. Estos Diálogos se realizarán por dos días y medio y se desarrollarán desde las 8 a.m hasta las 5 p.m. Adicionalmente, Petro anunció que los temas a tratar dentro de los Diálogos serán variados, pero que incluirán temas como el acceso al agua potable, la justicia climática, las tarifas de energía, la justicia social y las formas de prevención de la seguridad a través de la política de Seguridad Humana.
¿Qué experiencias de interlocución ciudadana se tienen en Colombia?
En el marco de la pregunta sobre el porqué de los Diálogos Regionales Vinculantes, surge la pregunta por las experiencias que se han desarrollado en esa misma línea. Si bien desde el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez se empezaron a implementar estrategias de acercamiento a las comunidades por medio de espacios abiertos de concertación y diálogo, existen algunas características distintivas en cada uno de los procesos que se han llevado a cabo desde 2002.
El primer registro de estas prácticas en las últimas dos décadas se dio bajo el primer gobierno de Uribe, con los Consejos Comunales, inaugurados el 10 de agosto del 2002 en Pasto, Nariño. Durante sus dos periodos de gobierno, entre 2002 y 2010, Uribe realizó más de 300 Consejos Comunales, en los que algunas de las características fueron la personalización del líder carismático, la estrategia de comunicación y la ejecución de pequeños proyectos locales (Carrillo, 2010).
Incluso, fuentes cercanas al gobierno Uribe mostraban la efectividad de los Consejos Comunales, pues de los 5.400 proyectos que se formularon alrededor de estos espacios, se desarrollarlo cerca de 4.700. Sin embargo, los Consejos de Uribe también sirvieron como un instrumento de fortalecimiento de su estructura política, pues en algunos casos los empleó para posicionar sus fichas políticas como Andrés Felipe Arias y Juan Manuel Santos. Adicionalmente, la finalidad electoral asociada a los Consejos Comunales de Uribe fueron objeto de análisis, pues se evidenció un crecimiento del apoyo electoral entre el 2002 y 2006 en los departamentos en donde desarrolló estos espacios, como Chocó o Vichada (Carrillo, 2010).
Gráfico No. 1. Votaciones en el Chocó en elecciones presidenciales 2002 y 2006
Fuente: Carrillo, 2010. Adaptado por la Fundación Paz & Reconciliación (Pares)
Con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia en 2010 se dejaron de lado las estrategias de interacción directa con la ciudadanía y se apostó por las lógicas de la descentralización territorial, dejando la política pública territorial en manos de los alcaldes y gobernadores. Sin embargo, Santos fortaleció los canales tecnológicos desde el Ministerio de las Tecnologías de la Información, con el aplicativo Urna de Cristal, desde la que los ciudadanos podían interactuar con el alto gobierno y elevar propuestas, reclamos y peticiones por medio de los instrumentos tecnológicos.
Si bien la articulación de la presidencia con la ciudadanía fue un resultado fundamental de los Consejos Comunales, en los que Uribe anotaba en una libreta las peticiones de la ciudadanía, también generaban desbalances entre las estructuras descentralizadas y el gobierno central, pues las decisiones no eran tomadas por los alcaldes y gobernadores, sino por el Gobierno Nacional. No obstante, en el marco de los Acuerdos de Paz, en el gobierno Santos se creó la metodología de construcción de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que son el instrumento más parecido a los Diálogos Regionales Vinculantes impulsados por Gustavo Petro. Esto se abordará en profundidad más adelante.
Sin embargo, en el gobierno de Santos hubo otra experiencia: la participación de la sociedad civil en los Acuerdos de Paz. En este escenario confluyeron organizaciones sociales, comunidades, minorías, víctimas, profesores y diversos expertos, con el objetivo de aportar a la construcción de paz. Para este ejercicio, el gobierno de Santos estableció formularios físicos y virtuales para recoger las propuestas de la ciudadanía. Algo muy similar a lo que se realizará con los Diálogos Regionales de Petro. No obstante, la diferencia es el producto final, pues en el caso de los Diálogos Regionales se concluye con un instrumento de planeación: el PND.
En 2018, con la victoria de Iván Duque, el gobierno empleó una política para acercarse a las comunidades por medio de los llamados Talleres Construyendo País. Estos talleres consistían en una especie de rendición de cuentas del gobierno frente a la ciudadanía. De acuerdo con la presidencia, se realizaron más de 100 talleres en diferentes municipios del país, en donde Iván Duque les contaba a los ciudadanos los avances, en el marco de las 203 propuestas de campaña.
Diálogos Regionales, los Consejos Comunales y PDET
Definitivamente la experiencia de los Consejos Comunales de Uribe significó una transformación de la forma de hacer política en el país, pues se abrió un espacio que tradicionalmente se encontraba vetado por los mandatarios: la comunicación directa entre ciudadanos y el presidente. Sin embargo, los proyectos adelantados por la administración Uribe no buscaban la articulación, sino la ejecución de respuestas aleatorias a las problemáticas, impidiendo la institucionalización de mecanismos eficaces de intervención y participación (Leyva, 2012).
En este sentido, los Diálogos Regionales Vinculantes propuestos por Petro tienen mayor similitud con las construcciones de los PDET, desarrollados en el gobierno de Juan Manuel Santos. Sin embargo, de acuerdo con las fases de implementación de los PDET, los Diálogos simplifican la estructura y dan mucha libertad, una característica que no es necesariamente eficaz. La metodología de construcción de los PDET tiene seis fases fundamentales en las que se articulan los esfuerzos a nivel veredal, municipal y departamental, con la participación de actores diversos.
Imagen No. 5. Metodología Planes de Planeación Participativa en el marco de los PDET
Fuente: Pares, 2017
En términos de duración, los Planes de Planeación Participativa de los PDET cuentan con un periodo de 6 meses para el desarrollo de la articulación, mientras que los Diálogos Regionales Vinculantes comprenden un periodo de 2 meses. Además, los espacios de diálogos en los territorios serán de dos días y medio, en los que la ciudadanía participará de manera activa y diversa. Esto implica que el modelo metodológico de los Diálogos tendría que ser más expedito, concreto y eficaz.
Ahora bien, los Diálogos Regionales se diferencian de los Talleres Construyendo País debido a que, en el gobierno de Iván Duque, los Talleres se constituyeron en un mecanismo de rendición de cuentas más que en una herramienta de co-creación de los planes de desarrollo. Sin embargo, los Talleres y los Diálogos tienen en común que en ambos casos el punto de partida es el plan de gobierno.
Los Diálogos Regionales y los municipios PDET
Dentro de la lista de municipios en donde se realizarán los Diálogos Regionales Vinculantes se encuentran grandes capitales de departamentos como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. Sin embargo, también se incluyen municipios PDET como Tumaco (Pacífico Nariñense), Florencia (Caquetá Amazónica), Puerto Asís (Amazonía Occidental), entre otros. De los 170 municipios PDET, los Diálogos se realizarán en 11 de estos: Florencia, Caucasia, Santander de Quilichao, Puerto Asís, Buenaventura, Santa Marta, Amalfi, Valledupar, San José del Guaviare, Carmen de Bolívar y Turbo.
En el caso de los municipios PDET, la estructuración regional consistió en la agrupación de los 170 territorios en 16 subregiones. Sin embargo, en el caso de los Diálogos, se contempla la totalidad del territorio, en aras del cumplimiento del artículo 341 de la Constitución.
Diálogos Regionales y Paz Total
De acuerdo con el ministro del Interior, Alfonso Prada, los Diálogos Regionales se constituyen en un esfuerzo por aunar esfuerzos entre los ciudadanos, no solo para atención de las necesidades particulares, sino para la identificación y superación de los factores que han determinado la conflictividad en los territorios. Así mismo, según lo confirmó el Alto Comisionado de Paz, Danilo Rueda, el gobierno busca realizar de manera simultanea los Diálogos Regionales y los acercamientos para valorar la disposición de los grupos armados ilegales en Colombia.
El gobierno ha sostenido acercamientos con la Segunda Marquetalia (disidencia de las extintas Farc-Ep) y las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) con el objetivo de encontrar medidas para desescalar la violencia en los territorios, pues estas dinámicas del conflicto afectan directamente a las comunidades. Es allí en donde se encuentran los Diálogos Regionales Vinculantes y la Paz Total. En este sentido, la construcción del PND y la Paz Total se fundamenta en los diálogos, pero aún no es del todo claro cuál será la política de seguridad en medio de las conversaciones, con las comunidades y con los grupos armados.
¿Cómo se construyen los Planes de Desarrollo?
El Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento de política pública que tiene componentes formales y legales para establecer la hoja de ruta del gobierno durante los cuatro años de mandato. Así, en el documento del PND se “señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal en el mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno” (DNP).
Sin embargo, el PND va acompañado de un plan de inversiones públicas en el que se definen los presupuestos de los principales programas y proyectos de inversión de manera detallada, con el objetivo de definir de dónde saldrán los recursos para su ejecución.
El proceso de construcción de los planes de desarrollo cuenta con 9 meses desde la posesión del presidente hasta su promulgación como ley. Es decir, va del 7 de agosto al 7 mayo.
Imagen 6. Cronograma del PND
Fuente: DNP, 2022
En primer lugar, se crea el documento de base del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual se busca articular el programa de gobierno del presidente electo con los recursos disponibles en el Presupuesto General de la Nación. En el caso del gobierno de Petro, se busca que la creación del documento base cuente con la participación directa de la ciudadanía. Posteriormente, se realizan los acompañamientos técnicos del DNP para determinar la estructura y la viabilidad fiscal del Plan.
En noviembre, el gobierno, en cabeza del Ministerio de Hacienda, presenta el PND al CONPES, que consiste en un comité de asesoría previo a la presentación de PND al Consejo Nacional de Planeación, en el que el Consejo presenta observaciones sobre el contenido y la estructura del Plan Nacional de Desarrollo. Así, una vez surtidos estos procedimientos, el PND llega al Congreso para su discusión y aprobación como ley de la República.
Riesgos, cuellos de botella de los Diálogos
El gobierno de Gustavo Petro ha puesto al diálogo en el centro de cada proceso para la toma de decisiones. Sin embargo, en el marco de los Diálogos Regionales Vinculantes existen algunos elementos que el gobierno debe tener en cuenta, con base en experiencias anteriores: la gestión de las expectativas, el marco metodológico y los procedimientos establecidos para la rendición de cuentas.
La gestión de las expectativas es un elemento central de la discusión. Si bien el director del DNP ha sostenido que de los procesos participativos de construcción de planes los resultados tienden a ser subóptimos, el ánimo político actual requiere de un marco que establezca los límites y que estos sean aceptados por la ciudadanía que participe de los Diálogos. De este modo, el marco metodológico establecido debe contener elementos eficaces para la sistematización, organización y priorización de las propuestas y necesidades que surjan de los procesos de diálogo. Esto significa que, si bien la metodología del gobierno se fundamenta en gran medida en las experiencias del pasado, como los PDET, es preciso profundizar en un método que permita el abordaje de las complejas necesidades de la ciudadanía, en el marco de la disposición de recursos.
Así mismo, las dificultades en los procedimientos de rendición de cuentas que sea han presentado en el pasado, como en el caso de los Consejos Comunales, en los que los proyectos de inversión estaban a discreción de las necesidades del presidente, más que en el de las comunidades, suponen un importante reto. Si las expectativas ciudadanas son altas, los mecanismos de rendición de cuentas deben ser expeditos.
Para concluir, los Diálogos Regionales Vinculantes constituyen un instrumento con elementos novedosos, en tanto el objetivo es la construcción del Plan Nacional de Desarrollo. Las experiencias del pasado permiten entender que los Diálogos son una combinación de herramientas y aproximaciones conceptuales que robustecen la democracia, pero que a su vez requieren de procesos expeditos para su implementación efectiva. De acuerdo con los anuncios casi desarticulados del gobierno sobre los Diálogos, queda la impresión de que no hay una hoja de ruta clara, pues en el caso de los PDET, los procesos de concertación tuvieron un margen temporal mayor y una metodología más robusta. Y, sin embargo, durante su implementación se presentaron múltiples problemáticas y un nivel de avance lánguido.