Así llega la cuarta y última legislatura del Congreso. Capítulo 1: La instalación

Por: Juan Manuel Velandia y Oscar A. Chala, investigadores de la Línea de Democracia y Gobernabilidad

El pasado 20 de julio se instaló oficialmente la cuarta y última legislatura del actual Congreso de la República. Este periodo estará atravesado por una lógica político-electoral mucho más evidente, en tanto se proyecta como el escenario previo a los comicios presidenciales y legislativos de 2026.

La relación entre el Congreso y el Ejecutivo suele transformarse con el paso de cada legislatura, en un vaivén condicionado por factores diversos, entre ellos los intereses particulares de los partidos, el cálculo individual de los congresistas y la agenda nacional del momento.

Generalmente, la primera legislatura se caracteriza por un ambiente más favorable al Ejecutivo. El capital político inicial del presidente, junto con las promesas de acuerdos amplios —como el llamado a un gran Acuerdo Nacional—, suele traducirse en una mayoría legislativa dispuesta a respaldar las primeras iniciativas del nuevo gobierno.

Sin embargo, ese respaldo tiende a moderarse durante la segunda legislatura. La luna de miel institucional comienza a diluirse, los acuerdos iniciales muestran signos de desgaste y el Congreso empieza a transitar hacia una lógica más autónoma, impulsando su propia agenda, muchas veces en función de las elecciones regionales del segundo año de mandato.

Durante la tercera legislatura, el desgaste político se vuelve más evidente y las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo se agudizan. En este periodo, los parlamentarios suelen tomar distancia del gobierno y buscan afirmarse como actores autónomos. La fragmentación legislativa se acentúa, las pugnas por la agenda se intensifican y la competencia por la visibilidad política se vuelve un elemento central. En ese contexto, las maniobras del gobierno —ya sea mediante coaliciones temporales, intercambios estratégicos o ajustes en su narrativa— resultan determinantes para lograr la aprobación de su agenda, antes de enfrentar el escenario aún más complejo que representa la cuarta legislatura.

Esta última legislatura, que coincide con el cierre del periodo y con la antesala de las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2026, se convierte en el momento más difícil para el Ejecutivo. Los congresistas, en su mayoría, orientan sus esfuerzos a mostrar resultados, impulsar proyectos con sello propio y capitalizar su gestión ante la opinión pública, con miras a una eventual reelección o a disputar otros cargos de elección popular.

Como consecuencia, el margen de maniobra del presidente se reduce aún más. La gobernabilidad entra en una fase de mayor fragilidad, pues la lógica legislativa deja de estar guiada por prioridades programáticas y pasa a responder, casi exclusivamente, a los cálculos electorales de cada actor político.

—Los desafíos para el gobierno Petro, de cara a la última legislatura del Congreso

Fuente: Canal Institucional

Ante este panorama, el presidente Gustavo Petro deberá afrontar una serie de desafíos considerables durante esta cuarta legislatura, que marca el cierre de su cuatrienio y que se desarrolla en medio de un clima político altamente tensionado.

1. En primer lugar, se enfrenta a un Congreso profundamente polarizado, con tensiones acumuladas desde la tercera legislatura, que derivaron en múltiples enfrentamientos públicos y obstrucciones sistemáticas a la concertación política. El fracaso de varias reformas estructurales en esa etapa dejó un ambiente enrarecido que difícilmente facilitará el consenso en este último tramo.

2. En segundo lugar, la proximidad de las elecciones presidenciales y legislativas de 2026 condicionará por completo la dinámica del Congreso. Uno de los grandes retos del Ejecutivo será lograr que sus proyectos permanezcan en la agenda legislativa, pese a que la atención de los parlamentarios estará centrada, cada vez más, en sus propios intereses electorales. No será extraño que muchos debates se den en salas semivacías, con congresistas ausentes, volcados en sus regiones fortaleciendo su capital político y asegurando su proyección para el próximo ciclo.

3. Por último, varias de las iniciativas que aún impulsa el gobierno —como la reforma a la salud 2.0, la jurisdicción agraria, la ley de competencias o la ambiciosa reforma a la justicia liderada por el recién posesionado ministro Eduardo Montealegre— tienen un alto nivel de sensibilidad ante la opinión pública. Estas propuestas no solo enfrentan resistencias técnicas y políticas, sino que además serán sometidas al escrutinio de una ciudadanía que comienza a entrar en modo electoral.

Por lo tanto, durante los próximos meses, el gobierno deberá reevaluar su estrategia legislativa y decidir con precisión a qué iniciativas les dará el “último tanque de oxígeno”, priorizando aquellas que aún conserven algún margen de viabilidad política. A pesar de las tensiones que han marcado la relación con el Congreso, las recientes votaciones legislativas han dejado en evidencia que, en ciertos escenarios específicos, el Ejecutivo aún es capaz de construir mayorías.

No obstante, en esta última etapa, los congresistas actuarán bajo una lógica de cálculo político marcada por sus aspiraciones electorales. En ese contexto, ponderarán cuidadosamente los costos y beneficios de respaldar o rechazar los proyectos del gobierno, sobre todo aquellos con mayor visibilidad e impacto mediático.

En medio de un ambiente en el que la maquinaria electoral ya comienza a desplegarse, será clave la capacidad de articulación y negociación de los ministros del gobierno, particularmente la del ministro del Interior, Armando Benedetti, quien estará llamado a liderar los acercamientos con las bancadas parlamentarias.

Igualmente, tomarán especial relevancia las decisiones que adopte el presidente Gustavo Petro en la reconfiguración de su gabinete. Como él mismo lo ha anticipado, se avecinan ajustes importantes para esta cuarta legislatura. En este nuevo remezón, se espera que el presidente privilegie perfiles cuya característica principal sea la lealtad política con su proyecto, en un intento por blindar su gestión en el tramo final del mandato.

—La disputa antagónica entre el proyecto progresista y el discurso de la oposición en la instalación de la última legislatura

Fuente: Canal Institucional

La instalación de la última legislatura del Congreso comenzó 20 minutos más tarde de la cita estipulada en el orden del día del Senado de la República. Aunque Efraín Cepeda, hasta ayer presidente de esa corporación, había amenazado con dar inicio a la sesión con o sin la presencia del presidente Petro (que estaba en horas de la mañana acompañando el desfile militar del 20 de Julio en Santa Marta), finalmente decidió no ahondar la confrontación. Los congresistas ya habían comenzado a llegar al Salón Elíptico del Congreso desde media hora antes, y solo hasta las 4:00 pm se designaron a las parlamentarias que irían a recoger al presidente a la Casa de Nariño.

Notable fue la llegada de Francia Márquez al Capitolio, pues lo hizo sin la comitiva de Presidencia, acompañada de su familia y apartada del resto del Ejecutivo, que se ubicó al frente del estrado desde donde Gustavo Petro daría su discurso. Igual de notable fue el juego de carteles que hubo en algunas bancadas.

Por el lado del Pacto Histórico, varias de ellas anunciaban la necesidad de reelegir el proyecto progresista y de señalar que el gobierno ha cumplido con parte de su agenda política. Por el lado opositor, algunos llevaron impresos mensajes para el senador Miguel Uribe, otros llevaron carteles aduciendo el consumo de sustancias por parte del presidente y su falta de mano dura para confrontar la inseguridad nacional.

Ya desde las 4:25 pm que el presidente hizo ingreso en el Salón Elíptico el ánimo se notaba bastante caldeado. No era para menos. Luego de más de 3 meses de fuertes intercambios entre el Ejecutivo y el Legislativo tras el hundimiento y resurgimiento de la reforma laboral, la consulta popular y la alarma de una Constituyente por parte del gobierno Petro, el presidente volvía a dar la cara ante un Congreso que, por la coyuntura misma y el devenir informal de cada legislatura, iba a plantarse en una posición mucho más agreste que antes.

Así lo asumió. De las 2 horas y 30 minutos que el presidente intervino ante ambas cámaras, en la mayoría hizo referencia más a réplicas frente a los cuestionamientos que ha recibido de ambas corporaciones en el último año, apelando a una especie de “rendición de cuentas” en la que buscó defenderse con cifras de cumplimiento. Totalmente diferente al discurso inaugural de hace un año largo, donde el presidente volvió a exponer su pensamiento político en ese momento y propuso al Congreso un nuevo Acuerdo Nacional, tras haber también hecho un acto de contrición por el caso de corrupción de la UNGRD. Hoy el presidente había llegado confrontativo.

Escenario que no le disgusta en lo absoluto. El pie lo puso Efraín Cepeda, quien inició su discurso apelando a la defensa de la democracia representativa liberal que su presidencia había simbolizado en ese último año. Sin decir nombres propios, Cepeda habló de riesgos autoritarios, de intentos por socavar el equilibrio de poderes y del papel del Congreso como moderador y contraposición a cualquier intento por concentrar y acumular poder.

El presidente, por su parte, comenzó su intervención haciendo una contraposición entre la idea de democracia que había expuesto Cepeda y la suya propia, en la que considera que la “verdadera” democracia surgió con la Constitución de 1991, cuando se garantizaron derechos políticos. No obstante, para Petro, no se puede considerar que haya habido democracia antes de la Constitución ni años después, haciendo referencia a la parapolítica, a las chuzadas, a la violencia política, al narcotráfico y al Frente Nacional.

En este caso, el gobierno ya no quiso volver a compartir su narrativa de país, sino que quiso plantarse de manera mucho más fuerte y radical en el contrapunteo argumentativo que le planteó al Congreso. Había ido a generar puyas, a soltar comentarios sarcásticos y a mostrar fuerza con los datos, como manifestación de la nueva estrategia que utilizará con el parlamento, en caso dado de que no avance en este último año su paquete de reformas, que es ambicioso para un cierre de Congreso.

Esa estrategia ya no girará ni sobre la radicalización democrática con las movilizaciones en calle, ni tampoco bajo procesos de negociación cobijados tras una idea de Acuerdo Nacional, sino que se profundizará en la distensión máxima de las herramientas institucionales de participación ciudadana a la mano (como las consultas populares) para forzar al Congreso a que negocie y discuta los proyectos de ley. Es por ello por lo que necesitaba mostrar fuerza, para evitar mostrarse débil ante los sectores independientes y opositores, que han radicalizado su discurso y han descubierto cómo confrontar parte de la estrategia narrativa del presidente.

Eso lo demostró Paloma Valencia (Centro Democrático) y Lina María Garrido (Cambio Radical) en su respuesta como bloque de oposición. Aunque ambos discursos fueron bastante gaseosos y generales frente a las problemáticas sociales y políticas que vive el país ahora mismo, sí hubo una innovación en la narrativa desde hace un año, cuando Miguel Uribe y David Luna habían hablado en nombre de la oposición, como lo cubrimos en este artículo.

Esa innovación estuvo en controvertir al presidente no solo desde las esferas narrativas desde donde la oposición ha construido su mensaje (inseguridad, conflicto armado, defensa del libre mercado, populismo), sino desde algunas de las críticas que los sectores sociales progresistas han planteado al presidente. Garrido, en cierto modo, le acusó de incoherente, señalando que el gobierno pisoteó al movimiento feminista, ha instrumentalizado la lucha racial, y les ha incumplido a sus propias bases políticas.

Esto es nuevo, porque hasta cierto punto los partidos de oposición habían señalado cierto antagonismo con las bases que votaron al gobierno. En este caso, estarían apelando a las mismas en un doble juego, por un lado, electoral, y por el otro, que ha entendido que el discurso de unidad del gobierno ha tendido a la fragilidad y que, si lo golpean lo suficiente, pueden ayudar a fragmentarlo.

No obstante, la oposición sigue atrapada tanto en una narrativa del sentido común que le impide consolidar estas críticas en un programa coherente de gobierno hacia 2026 —además de que también se encuentran atomizados en un sinfín de candidaturas que confluirán en competencia hacia marzo—, como en una narrativa del riesgo, en la que la idea del caos, el desorden y el peligro imperan, pero que no se corrobora con la realidad.

Ahí fue donde el gobierno Petro logró, de todos modos, imponerse discursivamente esta vez, porque con los datos que presentó —cuestionados por su fiabilidad y nivel de certeza— pudo vender la idea de que su gobierno no ha generado la crisis económica y las fallas del Estado que la oposición había venido vendiendo desde agosto de 2022, y que las cifras de crecimiento económico, reducción de la igualdad, generación de empleo y mejora en sectores productivos en el agro y en el turismo hasta cierto punto indicaban que la gestión del gobierno no ha sido catastrófica.

—A modo de cierre

Fuente: Canal Institucional

Lo que sí queda claro ayer entre el contrapunteo del gobierno, los independientes y la oposición es que la tesis sobre la transición política y la disputa existencial por el modelo de país y de democracia se comprueba en este acontecimiento. No sólo porque en el discurso se debatió sobre la democracia, sino porque tanto la oposición como el gobierno han llegado a puntos antagónicos cercanos a lo irreconciliable, que no sólo van a limitar la negociación política a futuro, sino que también están demarcando que los bloques políticos que van a dominar la vida política nacional más allá de 2026 siguen construyéndose en esta disputa.

Queda a modo anecdótico y como manifestación de ese antagonismo el cierre de la intervención de la oposición. Garrido terminó su discurso sobre las 8:03 pm diciendo “(...) y usted, Gustavo Petro, por el resto de su vida va a lamentar haber traicionado la confianza que Colombia le permitió: llegar a esta presidencia de la República”. Tras ello, el presidente, sus ministros y su bancada levantaron el puño en alto, mientras la oposición y los independientes coreaban “Petro mentiroso”, “Fuera Petro” y otras arengas. Luego, con un gesto claro de molestia, el presidente se levantó de su silla y abandonó el recinto antes de terminar de escuchar a Daniel Carvalho, el último expositor.

La cámara de la transmisión oficial de la Presidencia, luego, dejó de mostrar el Salón Elíptico, en el que los gritos entre progresistas y opositores desbordaban al presidente del Senado, mientras en un cierre de cámara, mostraba al presidente y a su comitiva, de espaldas, caminando hacia la Casa de Nariño. Esta es quizás la imagen de lo que puede ser esta última legislatura.

Fuente: Canal Institucional