Esta primera semana de noviembre de 2026, el Congreso de la República discute el proyecto de ley de sometimiento presentado por el gobierno de Abelardo de la Espriella. Hay prisa, pues el 4 de este mes vence la prórroga de la Ley 418 de 1997, reformada en 2022 por la llamada Ley de Paz Total. Mientras sigo este debate, me interesa responder una pregunta: ¿cómo una misma ley de orden público ha servido a unos gobiernos para privilegiar el diálogo y la negociación de paz y a otros para dar prioridad a la presión militar y al sometimiento a la justicia de los grupos armados?
Para entender esta historia, me resulta útil distinguir entre gobiernos de paz y gobiernos de guerra. Los primeros han privilegiado la negociación para terminar la confrontación; los segundos han apostado por la presión militar y el sometimiento a la justicia. Todos, sin embargo, han combinado, en distintas proporciones, el garrote y la zanahoria. La diferencia está en cuál de los dos conduce su estrategia. Esta distinción permite reconocer sus prioridades, aunque un mismo gobierno puede negociar con unos grupos y combatir a otros.
Aquí conviene aclarar por qué las leyes de orden público también se conocen como leyes de paz. En Colombia, al presidente de la República le corresponde proteger a la población y restablecer el orden, y la negociación es una de las herramientas de las que dispone para cumplir esa responsabilidad. Así lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-048 de 2001. Buscar acuerdos para terminar una confrontación es también una manera de ejercer la autoridad del Estado.
La Ley 418 de 1997, sancionada por Ernesto Samper, tenía como antecedente la Ley 104 de 1993, del gobierno de César Gaviria, reformada en 1995. La ley de Samper reunió herramientas para dialogar con grupos armados, atender a las víctimas y fortalecer la seguridad. Desde su origen, esta norma combinó la negociación y las medidas de seguridad como vías para restablecer el orden. Su vigencia inicial era de dos años.
Andrés Pastrana utilizó esa ley para desarrollar su apuesta por los diálogos del Caguán. Con la Ley 548 de 1999 la prorrogó por tres años. Esa misma reforma destinó recursos a recompensas y a instalaciones militares y policiales. Esta combinación permite entender su prioridad: puso la negociación en el centro de su estrategia y, al mismo tiempo, fortaleció los instrumentos de seguridad. Su lugar entre los gobiernos de paz se entiende por la salida que privilegió, aunque las conversaciones con las FARC terminaran sin un acuerdo.
Con Álvaro Uribe cambió la prioridad: la política de seguridad democrática puso en primer plano la confrontación con las guerrillas. Al mismo tiempo, su gobierno negoció con las AUC. La Ley 782 de 2002 eliminó el requisito de reconocer carácter político a los grupos armados para iniciar diálogos y prorrogó la vigencia de la Ley 418 por cuatro años, plazo que volvió a adoptarse en 2006. Desde entonces, las renovaciones han acompañado el comienzo de cada periodo presidencial. Este caso muestra que un gobierno puede privilegiar la guerra frente a un actor y la negociación frente a otro.
Juan Manuel Santos volvió a poner la negociación con las FARC en el centro de la estrategia, mientras mantuvo la presión militar. Prorrogó la vigencia de la ley en 2010 y 2014, y la adaptó al avance de las conversaciones. Con la Ley 1779 de 2016 habilitó zonas de ubicación temporal y mecanismos para la dejación de armas. Estas modificaciones dieron soporte jurídico a la salida negociada con esa guerrilla. Con Santos, esa apuesta llegó a la firma del Acuerdo de Paz de 2016, que este mes de noviembre cumple 10 años.
Por su parte, Iván Duque puso el énfasis en la seguridad y la intervención territorial. La Ley 1941 de 2018 prorrogó la vigencia de la Ley 418 e incorporó zonas estratégicas de intervención integral en regiones afectadas por la criminalidad. Aunque ubico su gobierno entre los que privilegiaron la confrontación, conviene destacar que ley conservó las facultades para dialogar, negociar y firmar acuerdos con grupos armados. La puerta jurídica seguía abierta; la decisión de utilizarla dependía de la orientación política del gobierno.
Gustavo Petro amplió la apuesta por el diálogo con la Ley 2272 de 2022, conocida como Ley de Paz Total. Distinguió dos caminos: negociar acuerdos políticos con grupos armados y promover el sometimiento a la justicia de estructuras criminales. Conviene recordarlo en el debate actual: el sometimiento también formaba parte de esa política. En 2023, su gobierno presentó un proyecto específico para desarrollarlo. El cambio que plantea el gobierno actual consiste en convertir el sometimiento en el eje de su estrategia y cerrar la posibilidad de negociación política.
Abelardo de la Espriella propone ahora concentrar la estrategia en el sometimiento. Su ministro de Justicia anunció que el gobierno no abrirá mesas de negociación ni ofrecerá estatus político. Con esa orientación, busca que los grupos armados abandonen las armas y se entreguen bajo las condiciones establecidas por el Estado. Veo allí un nuevo giro en esta historia: la misma ley que permitió abrir negociaciones se busca reformar para privilegiar la presión militar y el sometimiento a la justicia.
En este recorrido, Pastrana, Santos y Petro representan a los gobiernos de paz por su prioridad en la negociación, mientras Uribe, Duque y, por su orientación anunciada, De la Espriella se ubican entre los gobiernos de guerra por privilegiar la confrontación. Estas prioridades han coexistido con el uso de otras herramientas, según el grupo armado y el momento político. Y les confieso, al final, mi interés no está en cómo se nombra la ley, sino en su capacidad para contribuir a desmantelar las organizaciones armadas y proteger a las comunidades que viven bajo su control. Hablar de gobiernos de paz y gobiernos de guerra ayuda a reconocer sus prioridades, pero debemos evaluar sus políticas por sus resultados.
En este sentido, debemos preguntarnos si una ley de sometimiento podrá contribuir a desmantelar las organizaciones armadas, reducir las amenazas, los desplazamientos, el reclutamiento y las extorsiones que sufren las comunidades, y evitar que otras agrupaciones ocupen su lugar y reproduzcan los ciclos de violencia. Durante los próximos cuatro años habrá que exigir resultados y vigilar su cumplimiento desde el comienzo. La protección de las comunidades debe ser la medida del éxito de cualquier política de paz y seguridad.
* Esta columna es resultado de las dinámicas académicas del Grupo de Investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia.
** Las opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de la persona que ha sido autora y no necesariamente representan la posición de la Fundación Paz & Reconciliación al respecto.
