Aunque la Oposición y los partidos independientes esperaban forzar al gobierno a aceptar un presupuesto muchísimo menor del que había proyectado inicialmente, y que rondaba los $556,9 billones de pesos, finalmente hubo humo blanco en las plenarias de ambas corporaciones. En Cámara de Representantes, el pasado 15 de octubre, el gobierno logró ganar con una holgada diferencia (74 votos a favor, 24 en contra), mientras que un día después, en Senado, luego de que se aprobara una proposición para acoger en su totalidad el texto de Cámara, finalmente el gobierno también logró moverse y ganar allí (50 votos a favor, 27 en contra).
El texto final aprobado terminó distribuyendo los $546,9 billones de pesos en $358,1 billones para funcionamiento (65,5%), $100,4 billones para servicio de la deuda (18,4%) y $88,4 billones para inversión pública (16,1%). Respetando los acuerdos salidos de la discusión con las Comisiones Económicas, se mantuvo la reducción del 10% del presupuesto original, bajo compromiso de discutir y aprobar una nueva reforma tributaria.
Aunque la movida termina por pactar una “paz blanca” entre el Congreso y el Gobierno tras un agitado cierre de legislatura hace no más de 4 meses, las tensiones frente a la discusión de la próxima tributaria y el ambiente preelectoral pueden terminar por romper la frágil contención y el nuevo “estatus quo” al que llegaron el Legislativo y el Ejecutivo.
La Reforma a la Salud y la discusión sobre la Ley de Sometimiento pondrán en las próximas semanas a prueba la fortaleza de este nuevo escenario, con el que el gobierno espera quemar sus últimos cartuchos en el ocaso de su gestión.
—El nuevo “estatus quo” entre el Gobierno y el Congreso
A diferencia de 2024, el Presupuesto General de la Nación para el año 2025 fue aprobado con holgadas mayorías tanto en Senado como en Cámara. La operación para romper el quórum, impulsada por la oposición y algunos sectores independientes y con la que buscaban que el presupuesto aprobado en Comisiones Económicas (Tercera y Cuarta de Senado y Cámara) terminó decantándose.
La presencia de congresistas conservadores, liberales y del Partido de la U fue determinante para que ambas votaciones lograran superar su umbral, y se consiguió asignándoles más recursos a las carteras ministeriales que estos tres partidos controlan. Para el Ministerio del Comercio de Diana Marcela Morales, controlado por el Partido Liberal, se ampliaron los recursos en $150 mil millones de pesos, mientras que, para el MinTIC, de Carina Murcia Yela, que se sigue manteniendo como el principal bastión del Partido de la U, la ampliación rondó sobre los $200 mil millones de pesos, mientras que para MinDeporte, de Patricia Cruz, y que el gobierno ha mantenido en manos del Partido Conservador, se aprobó un aumento de $200 mil millones más.
En definitiva, la operación con los partidos políticos costó $550 mil millones de pesos, que aseguraron tanto el voto a favor del monto total del presupuesto, aprobado sobre $546 billones de pesos, a cambio de que el Congreso mueva una potencial Reforma Tributaria sobre los $16 billones de pesos que cubra el hueco faltante para que el presupuesto, como en 2025, no termine desfinanciado.
Esta operación, llevada a cabo tanto por Armando Benedetti, ministro del Interior, como por Germán Ávila, ministro de Hacienda, demarca dos grandes tendencias. Por un lado, el gobierno sigue manteniendo lógicas de negociación con el Congreso sustentadas en la asignación de recursos y burocracia a estos partidos a cambio de su apoyo, mientras que, por el otro, el gobierno termina su ciclo entregando aquellas tres carteras al manejo de los partidos tradicionales.
Según el diario El Espectador, esta tendencia también respondería a la estrategia que el gobierno está construyendo para asegurar sus votos en plenaria de ambas corporaciones, donde busca tener mayor amplitud en las negociaciones frente a lo que ocurre en las comisiones, donde los incentivos y el costo político para lograr el apoyo de congresistas independientes aumenta.
Existe, de todos modos, un riesgo de que estos apoyos no sean firmes y se terminen cayendo, tal como pasó con la votación de la consulta popular, con la que el gobierno contaba con los votos de la mayoría del Partido de la U y del Partido Liberal, quienes terminaron bajándose de la misma durante la sesión plenaria que la discutió.
También hubo otros 2 factores que incidieron en que esta vez el presupuesto fuera aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes. El primero tiene que ver con el escenario preelectoral, en el que los congresistas terminan votando el presupuesto general en este periodo para asegurar recursos que permitan proyectos con impacto directo en sus regiones, mejorando su imagen frente al electorado.
Del mismo modo, también el Congreso quería evitar que el presupuesto fuera aprobado por decreto para evitar otra crisis política que le diera impulso y fuerza electoral al bloque progresista del Pacto Histórico, que ya había aprovechado políticamente el choque entre el presidente Petro y los congresistas independientes y de la oposición para movilizarse y presionar por la discusión y aprobación de la reforma laboral, y había amenazado con una Consulta Popular.
En cierto sentido, el presidente y el Congreso han entrado en un “estatus quo” donde no buscan afectarse sus intereses mutuamente. No quieren hacerlo porque, de todos modos, el Congreso no busca afectar sus intereses electorales a menos de 6 meses de las elecciones legislativas, y prefieren construir el discurso de que muchas de las leyes y medidas tomadas por el gobierno se pueden retrotraer en el futuro, con un Congreso mucho más favorable que el actual.
Este nuevo equilibrio no implica cooperación genuina, sino una tregua pragmática, en la que el Ejecutivo “compra” estabilidad legislativa y el Congreso preserva sus márgenes de maniobra electoral. En este contexto, el antagonismo entre gobierno y Congreso no desaparece, solo se aplaza hacia el ciclo electoral de 2026.
—¿Cómo ha estado la ejecución del Presupuesto General de la Nación durante 2025?
Según los datos del más reciente informe del Ministerio de Hacienda sobre la ejecución presupuestal, a septiembre de 2025, la ejecución presupuestal del Gobierno Nacional presenta un comportamiento que combina cierta estabilidad macrofiscal con rigideces estructurales en la inversión pública. Esto es importante, porque el gobierno decidió romper el Marco Fiscal de Mediano Plazo y solventar parte del gasto sobre la nueva adquisición de deuda, lo que ha podido acelerar potencialmente la ejecución en los últimos meses.
Si bien los niveles globales de ejecución (59,7% por obligaciones) se siguen manteniendo dentro de los promedios históricos, el desglose por tipo de gasto y sector dentro de este informe revela que el Estado colombiano continúa operando bajo una lógica de dos velocidades. Por un lado, un aparato administrativo eficiente en su gasto de funcionamiento; por el otro, un sistema de inversión pública que avanza con rezagos estructurales difíciles de corregir.
El Presupuesto General de la Nación (PGN) de 2025 tuvo una apropiación vigente de $525,9 billones de pesos (29% del PIB), con adiciones netas de $2,9 billones de pesos debido a la Conmoción Interior en el Catatumbo y un rezago de $62,6 billones de pesos correspondiente a compromisos de la vigencia anterior. A corte del tercer trimestre, los compromisos ascienden a $357,9 billones de pesos (68,1%), las obligaciones a $313,8 billones de pesos (59,7%) y los pagos a $312,8 billones de pesos (59,5%), mostrando un ritmo de gasto alineado con el comportamiento promedio de los últimos 25 años. La diferencia entre comprometer y pagar es mínima.
Haciendo referencia al análisis que realizamos desde la Línea de Democracia y Gobernabilidad sobre este mismo tema en 2024, hay que recordar que el presupuesto nacional del país tiene 3 momentos: las apropiaciones son los recursos autorizados por el congreso para la ejecución de actividades específicas, los compromisos son los actos de reserva de esos recursos para adquirir bienes y servicios, y las obligaciones son los gastos efectivamente incurridos al recibir a satisfacción lo contratado.
Sin embargo, el examen por componente muestra realidades divergentes. Excluyendo el servicio de deuda, el gasto asciende a $413,3 billones de pesos, de los cuales se comprometió el 69,3% y se obligó el 58,7%, apenas 0,3 puntos porcentuales por debajo del promedio histórico, pero 4,5 puntos por encima de 2024, lo que refleja una leve recuperación de la capacidad de ejecución administrativa.
El gasto de funcionamiento, con una apropiación definitiva de $329,3 billones de pesos, mantiene niveles altos de compromiso (69,0%) y obligación (63,2%), coherentes con su naturaleza rígida. Los rubros de personal (63,9%) y transferencias (64,6%) sostienen el grueso de la ejecución, mostrando que el Estado continúa garantizando el pago de salarios, pensiones y transferencias sociales.
El contraste aparece en la inversión, donde la ejecución por obligaciones alcanza apenas el 41,1%, consolidándose como el principal cuello de botella del PGN. De los $84 billones de pesos apropiados se comprometieron $59,4 billones de pesos (70,8%), pero sólo se obligaron $34,5 billones de pesos, lo que implica que buena parte de los recursos comprometidos aún no se traducen en bienes o servicios entregados.
Este desfase evidencia el punto crítico del ciclo presupuestal en el tránsito entre el compromiso y la obligación, donde se concentran los retrasos contractuales, los cuellos de gestión y los riesgos de ineficiencia pública.
Este patrón no es nuevo, pero se profundiza en los sectores con mayor carga de inversión territorial (expresado en obligaciones). Transporte (21,8%) y Vivienda (25,4%) son los más rezagados, lo que termina retrasando la entrega de obras públicas y proyectos urbanos, mientras que sectores como Educación (64,6%), Igualdad y Equidad (66,1%) o Ciencia, Tecnología e Innovación (69,2%) muestran un mejor desempeño, coherente con programas de gasto más administrativos o de transferencia de recursos, y centrado sobre política social.
En cambio, por otro lado, el servicio de la deuda muestra una ejecución homogénea y sin sobresaltos. Con una apropiación de $112,6 billones de pesos, las obligaciones y pagos alcanzan el 63,2%. La deuda interna se ejecuta en 73,1%, mientras la externa lo hace en 52,5%. En total, el servicio de deuda ejecutado asciende a $71,2 billones de pesos (3,8% del PIB).
Este comportamiento confirma, a pesar de la ruptura de la regla fiscal, la disciplina fiscal del gobierno y la prioridad del cumplimiento financiero, aunque también limita el margen de maniobra presupuestal frente a los gastos de inversión.
El rezago heredado de 2024 por $62,6 billones de pesos muestran una ejecución del 84,5% obligado y 78,5% pagado. La mayor parte se concentra en sectores sociales, lo que muestra una continuidad administrativa más que una expansión real del gasto en estos mismos. No obstante, la acumulación de reservas pendientes puede anticipar que parte del presupuesto 2026 deberá absorber obligaciones no finalizadas, presionando, de nuevo, la planeación fiscal futura.
Es decir, el gobierno mantiene en cierto sentido su estabilidad administrativa y su disciplina fiscal, pero sigue enfrentando dificultades crecientes para transformar la apropiación presupuestal en ejecución efectiva.
La brecha de más de 20 puntos porcentuales entre el gasto de funcionamiento (63,2%) y la inversión (41,1%) no sólo estaría expresando un problema técnico, sino que también lo haría en el ámbito político, pues mientras los recursos garantizan la operatividad del aparato estatal, la inversión (que define la visibilidad del gobierno y la eficacia del Plan de Desarrollo) se atasca en los laberintos de la contratación pública y la gestión territorial.
Por lo tanto, la lógica es clara en mostrar que el Estado gasta bien en sostenerse a sí mismo, pero no tan bien en invertir los recursos en resultados tangibles. En ese desequilibrio se juega buena parte de la percepción ciudadana sobre la eficacia del gobierno Petro y su capacidad para convertir el discurso de cambio en obras y resultados antes del ciclo electoral de 2026, que está a punto de comenzar pronto.
—A modo de cierre
Que el Congreso y el Gobierno hayan logrado llegar a un punto de equilibrio frágil, no significa que se soterraron todas las diferencias existentes entre el Legislativo y el Ejecutivo nacional. De hecho, hay varios sectores en el Congreso que siguen firmes en oponerse al gobierno en la mayoría de sus últimos proyectos de la agenda legislativa (como la Ley de Sometimiento y la Reforma a la Salud), así como también el gobierno está dispuesto de nuevo a llamar a una consulta popular y enardecer el discurso constituyente si el Congreso vuelve a insistir en bloquear sus iniciativas.
Esto es importante, porque tanto la crisis de la salud como los problemas de seguridad en los corredores disputados entre los grupos armados y la disgregación de la Paz Total en procesos de Paz Territorial y negociaciones de Paz Urbana se convertirán en las banderas de campaña tanto de los sectores de oposición que aspiran a reducir la influencia del progresismo en el Congreso, como de los sectores de centro e independientes que buscan retomar su propia agenda de reformas bajo el discurso de lo técnico.
No obstante, el Congreso está dispuesto a negociar y a permitir que el gobierno logre avanzar en parte de su agenda, sobre temas que no son álgidos y con los que incluso hay cierto acuerdo explícito de apoyar, como lo es la Ley De Jurisdicción Agraria, que tiene sus últimos debates en este período, así como la Reforma Educativa a los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de las que sectores independientes como el de Jennifer Pedraza acusan al gobierno de no tener voluntad para impulsarlo.
Por lo que, tanto la inercia con la que entra a funcionar el Congreso en este período preelectoral, junto con el desplazamiento del conflicto político hacia las elecciones de 2026 y el estatus quo al que han llegado el Gobierno de Gustavo Petro y el Legislativo, además del interés mutuo de no enrarecer el ambiente preelectoral, permiten entender por qué terminó aprobándose el presupuesto para 2026. El congreso se abrió a discutir temas que no son álgidos para sus campañas políticas (además de poder recibir recursos para sus territorios que pueden terminar moviendo votos de maquinaria) y el gobierno cedió en no impulsar, de nuevo, la radicalización democrática para evitar choques de nuevo con el parlamento.
El problema es ¿bastará este gesto para que el Congreso también apruebe una potencial reforma tributaria, en un momento electoral donde la misma puede tener efectos políticos en las campañas al Congreso del próximo año?
