Colombia tiene ante sí una oportunidad para profundizar uno de los propósitos centrales de la Constitución de 1991: redistribuir de manera significativa el poder entre el centro y los territorios. El Acto Legislativo 03 de 2024 dio un paso decisivo en esa dirección al ordenar que los recursos del Sistema General de Participaciones aumenten gradualmente hasta alcanzar el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación. Con esta reforma, el país comienza a redefinir la distribución de recursos, competencias y responsabilidades entre la Nación y sus territorios.
La magnitud del cambio es considerable. En 2024, el Sistema General de Participaciones representaba cerca del 25 % de los ingresos corrientes de la Nación y deberá alcanzar el 39,5 %. El incremento se realizará durante un periodo de transición de doce años que comenzará después de la expedición de la Ley de Competencias y, en todo caso, no antes de 2027. Esta ley deberá definir qué responsabilidades dejará la Nación, cuáles asumirán departamentos y municipios y con qué recursos podrán cumplirlas.
El gobierno de Gustavo Petro presentó una propuesta al final de su mandato, pero el nuevo gobierno de Abelardo De la Espriella decidió retirarla. Rodrigo Lara, ministro del Interior, argumentó que el proyecto era antitécnico y que no había sido suficientemente concertado con gobernadores y alcaldes. La decisión abre un nuevo espacio para construir una propuesta con mayor solidez técnica y concertación con los territorios. El Gobierno asume ahora la responsabilidad de convertir esa concertación en una Ley de Competencias que permita avanzar en una reforma discutida durante décadas.
El 39,5 % permite dimensionar la magnitud de la reforma. Su alcance dependerá también de la manera como se distribuyan los recursos, las competencias y las responsabilidades entre los distintos niveles del Estado. Esto obliga a precisar quién decide sobre esos recursos, qué capacidades tienen los territorios para administrarlos y qué grado de dependencia fiscal conservarán frente a la Nación. Estas preguntas permiten avanzar en la comprensión del tipo de descentralización que puede construir el país.
Theda Skocpol aporta dos conceptos que ayudan a comprender este proceso: autonomía y capacidad estatal. La autonomía se refiere a la posibilidad del Estado de formular objetivos propios y la capacidad a las condiciones institucionales que le permiten llevarlos a la práctica. En un trabajo que publiqué en 2011 sobre las contribuciones de las políticas públicas al estudio del Estado retomé estas categorías para analizar una distinción fundamental: una cosa es disponer de autonomía para tomar decisiones y otra contar con las capacidades necesarias para ejecutarlas.
La autonomía implica que departamentos y municipios tengan capacidad para establecer prioridades y tomar decisiones sobre sus territorios. Gobernadores y alcaldes recibirán mayores recursos y el alcance de su autonomía dependerá del margen que tengan para decidir sobre su utilización. La Ley de Competencias deberá precisar estos espacios de decisión y establecer las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Una mayor autonomía permitirá también identificar con mayor claridad quién toma las decisiones y quién responde por sus resultados.
La capacidad constituye la segunda dimensión propuesta por Skocpol. El ejercicio de nuevas competencias requiere funcionarios preparados, sistemas de información, procesos de planeación, recursos técnicos y administrativos e instituciones que funcionen. Bogotá, Medellín o Barranquilla cuentan con condiciones institucionales distintas a las de cientos de municipios pequeños y rurales. Esta heterogeneidad debe ocupar un lugar central en el diseño de la Ley de Competencias. Tratar de manera idéntica capacidades profundamente desiguales puede terminar ampliando las brechas que la reforma pretende cerrar.
El Acto Legislativo reconoce estas diferencias y ordena que la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias se realice de manera gradual, simultánea y equivalente. Además, contempla un tratamiento diferencial para municipios pequeños, rurales, PDET y Zomac. La Ley de Competencias tendrá que convertir este mandato en instrumentos concretos de fortalecimiento institucional y asistencia técnica, atendiendo las distintas capacidades de los territorios. La construcción de capacidades estatales deberá acompañar la transferencia de nuevas competencias y recursos.
Las categorías de Skocpol permiten incorporar otra cuestión fundamental para analizar la descentralización colombiana: la independencia fiscal de los territorios. La autonomía de departamentos y municipios está relacionada también con su capacidad para generar recursos propios y reducir su dependencia de las transferencias nacionales. Esto exige fortalecer el recaudo, actualizar catastros, mejorar las administraciones tributarias y ampliar las fuentes de ingresos territoriales. Una mayor capacidad fiscal propia amplía los márgenes de decisión de las autoridades territoriales y fortalece su autonomía frente al Gobierno nacional.
La descentralización puede analizarse, entonces, a partir de cuatro funciones: recaudar, decidir, ejecutar y responder. La capacidad para recaudar fortalece la autonomía fiscal; la posibilidad de decidir expresa la autonomía territorial; la ejecución depende de las capacidades institucionales; y la responsabilidad permite establecer quién debe responder por los resultados. La distribución de estas funciones determina buena parte del poder efectivo que tendrán la Nación, los departamentos y los municipios. La Nación deberá conservar los recursos necesarios para atender las competencias que permanezcan bajo su responsabilidad. Por esta razón, la transferencia de recursos deberá corresponder con las funciones que pasen efectivamente a departamentos y municipios.
La Constitución de 1991 definió a Colombia como una república unitaria y descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Treinta y cinco años después, la Ley de Competencias ofrece la posibilidad de avanzar en ese propósito y fortalecer las capacidades de departamentos y municipios para gobernar sus territorios. De su implementación dependerá la construcción de un nuevo equilibrio en la distribución del poder entre la Nación y las entidades territoriales, acompañado de mayores responsabilidades para gobernadores y alcaldes y de una ciudadanía con mejores condiciones para exigir resultados.
* Esta columna es resultado de las dinámicas académicas del Grupo de Investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia.
** Las opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de la persona que ha sido autora y no necesariamente representan la posición de la Fundación Paz & Reconciliación al respecto.
