Recientemente fue anunciado, por parte del ministro del Interior Rodrigo Lara, el borrador de decreto con el cual, desde el Gobierno Nacional, se pretende regular la protesta social en el país. Mediante este decreto, se quiere modificar el actual Decreto 003 de 2021, actualizando el marco de actuación estatal frente a las manifestaciones públicas, para el fortalecimiento de la prevención, la coordinación institucional y la definición de protocolos de actuación por parte de la fuerza pública.
De acuerdo con el documento del borrador, si bien el vigente decreto 003 de 2021 “estatuto de reacción, uso y verificación de la fuerza legítima del estado y protección del derecho a la protesta pacífica ciudadana” establece una habilitación legal para la intervención de la fuerza pública, no estipula de manera clara el procedimiento de reacción de esta, ni ofrece garantías de judicialización. En este sentido, el proyecto incorpora el principio de “Equilibrio constitucional”, el cual consiste en armonizar los derechos constitucionales a la reunión y la manifestación pública, con derechos fundamentales como la vida, la salud, la movilidad, el trabajo, la educación, la seguridad y el acceso a los servicios esenciales. En consideración del ministro del Interior, la propuesta de decreto busca equilibrar los derechos de quienes participan, con los de quienes no lo hacen.
Aunque el borrador de decreto, pretende materializar este principio de Equilibrio Institucional, aduciendo un fortalecimiento de un enfoque de carácter preventivo, de fortalecimiento del diálogo y de protección de los derechos humanos, esto contrasta con algunos de los lineamientos generales que se esbozan en el borrador de decreto, dejando entrever un endurecimiento de los protocolos de actuación de la fuerza pública, que aunque en principio parecen ofrecer un marco claro de interpretación para al análisis de las situaciones de riesgo frente a un escenario de manifestación, también presenta grandes vacíos y genera cuestionamientos frente a los efectos que algunos puntos del articulado pueda tener sobre las garantías para el ejercicio de la protesta en el país y los escenarios de riesgo de violaciones de derechos humanos por parte de la fuerza pública, no solamente en el marco de manifestaciones sociales, pues es importante recordar la reciente muerte de Donovan Balanta el pasado 20 de septiembre, en medio de un procedimiento policial en el Barrio Caracolí, de Bogotá, donde se identificó la extralimitación de siete uniformados en el uso de la fuerza.
Las polémicas del borrador de decreto
Una de las principales diferencias frente al Decreto 003 de 2021 radica en el artículo 1. El diálogo y la mediación dejan de constituir en determinados escenarios, una condición previa para la intervención de la fuerza pública. El proyecto establece de manera explícita que frente a actos de violencia se privilegia el diálogo, mas no es un condicionante que impida la intervención inmediata y focalizada contra quienes los ejercen.
Además, se contempla la posibilidad de omitir los primeros niveles de “prevención, diálogo y mediación” cuando determinadas circunstancias hagan materialmente imposible su aplicación, especialmente en intervenciones dirigidas individualmente contra quienes ejecuten acciones tipificadas como violentas de acuerdo con el borrador de decreto. Por ejemplo, el porte o empleo de armas de fuego o cortopunzantes, explosivos o artefactos incendiarios, la retención de personas contra su voluntad, la agresión contra terceros no participantes, servidores públicos, personal uniformado, misiones médicas o misiones periodísticas, o la destrucción de infraestructura pública o privada.
En este cambio se identifican múltiples vacíos y genera cuestionamientos relacionados con la identificación individual de quienes estarían ejerciendo violencia dentro de una manifestación. Si bien el proyecto establece reiteradamente que la intervención debe dirigirse contra los responsables de los actos violentos y que los manifestantes pacíficos conservan las garantías del Decreto 003, el texto no desarrolla con el mismo nivel de detalle los procedimientos operativos mediante los cuales la Policía deberá garantizar esa diferenciación en situaciones de alta complejidad, sin extender la intervención de la fuerza pública hacia el conjunto de la movilización.
Este escenario, además, adquiere especial relevancia ante la posibilidad de que personas ajenas a la movilización o grupos violentos actúen infiltrando las manifestaciones, actúen para favorecer agendas externas con el interés de deslegitimar el propósito inicial de la protesta. Una identificación inadecuada podría generar intervenciones sobre toda la movilización, causando afectaciones a personas ajenas a las situaciones violentas.
Otro aspecto que genera controversia es la inclusión del “uso o instrumentalización de menores de edad, mujeres embarazadas y lactantes” dentro de las conductas que pueden constituir actos de violencia como queda establecido en Artículo 5. Aunque es clara la necesidad de protección por parte del Estado a personas en situación de especial vulnerabilidad, el proyecto no define qué se entiende por “instrumentalización”, tampoco establece criterios objetivos suficientes para diferenciarla de la participación legítima de estas personas en una manifestación, teniendo en cuenta la alta probabilidad de presencia de menores de edad y madres gestantes durante estas. La presencia de estas personas no constituye por sí misma una conducta violenta ni desvirtúa el carácter pacífico de la protesta. En este mismo sentido, la falta de claridad sobre este artículo adquiere especial relevancia porque la calificación de una conducta como acto de violencia puede activar mecanismos de intervención policial sin que necesariamente se hayan agotado previamente las etapas de prevención, diálogo y mediación.
Por su parte, el Artículo 5A, referente a la gestión anticipada de la conflictividad social también resulta controversial. En este apartado se enuncia que el Ministerio del Interior, a través del Sistema de Nacional de Gestión de Conflictos Sociales y Diálogo Social, deberá administrar el sistema de alertas tempranas de conflictividad social, convocando mesas de diálogo con instituciones, organizaciones sociales y de sociedad civil. No obstante, aunque el artículo se presenta como una herramienta preventiva orientada al diálogo y establece expresamente que no podrá utilizarse para realizar actividades de inteligencia o contrainteligencia por razones de participación en protestas, afiliación política o sindical o defensa de derechos humanos, persisten interrogantes relevantes sobre las fuentes, naturaleza y tratamiento de la información, que eventualmente será utilizada para la construcción de dichas alertas de conflictividad.
La sola prohibición contenida en el Artículo 5A no elimina el riesgo que constituye el recaudo de información por parte del Estado. Resulta necesario establecer controles con verificación, que impidan que la información obtenida mediante mecanismos de prevención de la conflictividad sea posteriormente utilizada para el perfilamiento, e incluso judicialización de organizaciones por el solo ejercicio de sus derechos políticos y de protesta, derivando en escenarios de estigmatización. Especialmente en el escenario colombiano, donde históricamente el Estado ha hecho uso de los mecanismos de inteligencia para el perfilamiento de movimientos políticos, organizaciones sociales, periodistas y defensores de DD.HH, que han terminado en el exterminio de estos.
Por último, se generan grandes preocupaciones sobre el control de las actuaciones de la fuerza pública, de acuerdo con el modelo de regulación propuesto. Aunque el Decreto 003 de 2021 contempla la participación de agentes institucionales, como la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo, las personerías, la Fiscalía y otros organismos de control, el actual proyecto no esboza de manera clara cuáles son los mecanismos independientes de valoración inmediata de las decisiones tomadas por el Puesto de Mando Unificado (PMU), durante las intervenciones en las manifestaciones. En este sentido, solo existe un margen de discrecionalidad de las actuaciones por parte de la misma fuerza pública, sin controles ni garantías a sus actuaciones.
Los antecedentes
Los riesgos que genera el actual borrador de decreto para el respeto de las garantías del ejercicio de la protesta reavivan los cuestionamientos al modelo de gestión de la protesta social y las infracciones a los DD.HH por parte de la fuerza pública durante las manifestaciones del año 2019 y, posteriormente, el estallido social durante el año 2021, que derivaron en casos emblemáticos como el de Dilan Cruz, quien murió en el marco de dichas manifestaciones sociales, como consecuencia del uso desproporcionado de la fuerza por parte del ESMAD, como quedó establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-190 de 2021[1] y por organismos internacionales como Human Rights Watch.
Durante el estallido social de 2021, la ONU documentó un conjunto de actuaciones por parte de agentes estatales incompatibles con el derecho a la reunión pacífica y otros derechos humanos, relacionados con: privaciones arbitrarias de la vida; uso innecesario o desproporcionado de la fuerza; detenciones arbitrarias; violencia sexual y de género; discriminación y racismo; afectaciones a periodistas y defensores de derechos humanos (ONU, 2022).
Dentro del periodo del 28 de abril al 31 de julio de 2021, la Oficina de la ONU para los derechos humanos, constató 46 muertes ocurridas en al marco de las protestas, de las cuales en 28 casos encontró responsabilidad de fuerza pública y, en al menos diez de estas, una participación directa de agentes del ESMAD. Adicionalmente, el organismo logró establecer que en el 76 % de los casos las personas identificadas murieron por heridas de bala, producto del uso innecesario y desproporcionado de la fuerza (ONU, 2022).
En igual medida, Amnistía Internacional y organizaciones como Temblores, identificaron durante el mismo periodo más de 1.661 casos de violencia física por parte de la Policía, mientras que Defendamos la Libertad, documentó un total de 1.905 personas heridas, producto de la acción de la Policía, el ESMAD y civiles armados no identificados. A su vez, las lesiones oculares fueron unas de las afectaciones más generalizadas en contra de los manifestantes. De acuerdo con Temblores, se reportaron 103 casos, de los cuales el 79 % los responsables fueron miembros de la fuerza pública. Así mismo, el 28 % de estos casos habrían derivado en una pérdida del ojo o pérdida total de la vista, mientras que el 8 % al menos sufrió una pérdida parcial de la vista (Amnistita Internacional, Temblores ONG, 2021).
La ONU concluyó que las violaciones no fueron únicamente hechos aislados, sino que existieron problemas relacionados con la manera en que el Estado gestionó las protestas y utilizó la fuerza, identificando patrones de sistematicidad en el actuar la fuerza pública. Por eso, recomendó reformas dirigidas precisamente a prevenir la repetición de estas situaciones.
A modo de conclusión, es posible identificar una serie de vacíos que, a pesar de parecer simplemente formales, pueden llegar a traducirse en interpretaciones descontextualizadas y acciones desproporcionadas, que, a su vez, pueden llegar a vulnerar derechos en el marco de ejercicios legítimos de protesta social. Además, al tratarse de la regulación de un derecho fundamental como el de reunión y manifestación pública y pacífica, aún existe el debate sobre si este tipo de regulaciones se encuentran en el marco de las facultades del Ejecutivo, o si se debe dar desde un carácter de Ley Estatutaria por parte del Congreso como ya lo ha manifestado en repetidas ocasiones la Corte Constitucional.
Si bien el enfoque de este proyecto de decreto es endurecer las acciones en contra de la violencia ejercida en contextos de protesta, es fundamental que la normativa y todos los procesos derivados de esta tengan el mayor rigor posible en términos de protección de los derechos humanos y no dejen vacíos que puedan dar paso a actuaciones que los vulneren de forma masiva, como ya ocurrió durante el estallido social en 2021.
[1] Defensoria del Pueblo . (2021). Referencia: Expediente T-8.012.707. Acción de tutela interpuesta por Yenny Alejandra Medina Pulido contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura. . Obtenido de https://forseti.defensoria.gov.co/gestor/compilacion/docs/su-190_2021.htm?utm_source=chatgpt.com
