Según la teoría política, los actores institucionales tienen capacidad y poder de veto. Esta es una facultad con la que estos actores pueden bloquear, rechazar o devolver decisiones tomadas por otra rama del poder público, impidiendo que superen ese veto mediante mecanismos especiales formales e informales. La Ley Quinta que regula el funcionamiento del Congreso permite algunos de esos mecanismos, como la ruptura de quórum o el abstencionismo en votaciones importantes de proyectos de ley. No las regula, pero permiten que el Congreso pueda emitir de esa forma sus desacuerdos con iniciativas de nivel ejecutivo con las que no están de acuerdo, y garantiza que la rama legislativa tenga herramientas de pesos y contrapesos para contener el poder de las otras.
Este poder de veto ha sido una herramienta que la oposición y los partidos independientes lejanos del gobierno han utilizado hasta la saciedad para evitar la discusión de las principales agendas de reforma social de Gustavo Petro. Aunque se discute si el uso desmedido de las mismas no genera mecanismos perversos que impiden reformas y conservan cierto statu quo que terminan favoreciendo de manera desproporcionada a ciertos actores sociales, económicos y políticos sobre otros, estos poderes de veto han terminado siendo una de las principales piedras en el zapato de la Ley Ordinaria de Jurisdicción Agraria, el último mecanismo concebido para construir un sistema judicial para el campo, establecida en el Acuerdo de paz.
Si no se aprueba antes del 20 de junio, una de las principales promesas del Acuerdo para el campo, a diez años de su firma, quedaría coja y a voluntad de un nuevo Congreso mucho más polarizado, y con tendencias a utilizar estos mecanismos para impedir nuevas discusiones hacia el futuro.
—¿Cómo llegamos hasta aquí?
La jurisdicción agraria es uno de los puntos fundamentales del Acuerdo de Paz firmado entre el Estado colombiano y la otrora guerrilla de las FARC en 2016. Esta jurisdicción, contemplada en el punto 1 del Acuerdo, había surgido como un mecanismo de justicia especializado para el campo, con la finalidad de resolver disputas y conflictos sobre la tierra y evitar escenarios de violencia en las zonas rurales del país.
Para ello, desde el Acuerdo de Paz se contemplaron tres mecanismos para implementarlo. Primero, debía realizarse un acto legislativo para incluir la jurisdicción agraria en la Constitución Política, luego una ley estatutaria que determinaba el alcance, funcionamiento y herramientas de este mecanismo, y posteriormente una ley ordinaria que determinara los procedimientos agrarios, las competencias específicas de los jueces y tribunales, y la reglamentación de todo el proceso jurídico en temas agrarios.
Si bien el mecanismo de jurisdicción agraria nace como necesidad desde 2017, solo fue hasta octubre y noviembre de 2022 que el acto legislativo comenzó a ser discutido, varios meses después de la llegada de Gustavo Petro a la presidencia. Fue finalmente aprobado el 13 de junio de 2023, tras haber sido aprobado en el Senado de la República. La ley estatutaria fue aprobada casi un año después, el 4 de junio de 2024, pero solo fue promulgada hasta el pasado 27 de marzo de 2026, en un evento realizado por el presidente Petro en Cereté, Córdoba.
Finalmente, la ley ordinaria fue radicada por el gobierno nacional el pasado 27 de agosto de 2024. Aunque fue aprobada en comisiones conjuntas de Senado y Cámara el 10 de diciembre de 2024, desde allí ha sido imposible discutirla en la plenaria de Cámara de Representantes. A esta ley le hacen falta dos debates: el que tiene pendiente en la Cámara y uno en la Plenaria del Senado para su aprobación definitiva, que debe darse antes del 20 de junio de 2026, cuando termine la última legislatura de este Congreso.
—Los últimos estertores del bloqueo político parcial en el Congreso
La discusión de la ley ordinaria ha estado estancada desde diciembre de 2024, lo cual no es novedoso con un Congreso que ha utilizado sus poderes de veto para bloquear la mayoría de las iniciativas del gobierno de Gustavo Petro. De hecho, desde que se rompió la primera coalición de gobierno, en abril de 2023, la mayor parte de la relación de Gustavo Petro con el Congreso de la República ha sido accidentado, ha estado lleno de acusaciones encontradas y ha llegado a escenarios insospechados.
Solo hay que recordar que, tras más de 25 años de estabilidad, en diciembre de 2024 el Congreso de la República negó el presupuesto nacional, lo que llevó a que, por primera vez en este siglo, la Presidencia de la República lo decretara. También el hundimiento de dos reformas a la salud (una en 2023, otra en 2024), junto con el hundimiento de la reforma laboral, terminaron movilizando el discurso constituyente y la convocatoria a varias consultas populares, que terminaron por enlodar las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, y llevaron a que el Congreso, en tiempo récord, rescatara una de estas reformas y la aprobara, incluso cuando mayorías de la oposición y algunos sectores independientes se habían opuesto a estas agendas.
También hay que recordar que la bancada de gobierno utilizó mecanismos informales de veto que les permite la Ley Quinta, como romper el quórum y abandonar sesiones para evitar votaciones, aprovechando que, a pesar de haber perdido la mayoría parlamentaria, tenían suficientes números para hacer efectivo el veto a proyectos de ley de la oposición. Esto sucedió hace un par de días, cuando se estaba discutiendo en el Senado el proyecto de ley de vouchers escolares, iniciativa del Centro Democrático, cuya discusión se detuvo luego de que la bancada del Pacto Histórico abandonara la sesión.
Con este tire y afloje, no se debe hacer raro que la ley ordinaria de jurisdicción agraria haya terminado siendo víctima de estos mecanismos, especialmente cuando ya han sido utilizados en esta última legislatura para evitar la discusión de la Ley de Sometimiento (con la que el gobierno buscaba blindar los procesos de paz urbana y paz con el Clan del Golfo), así como la sonada reforma a la justicia y la reforma de servicios públicos, que terminaron saliendo de la agenda y siendo archivados por no haber tenido su primera discusión antes de diciembre de 2024.
Esto es importante, más cuando la ley ordinaria estaría tocando intereses particulares, más específicamente en su artículo No. 9, que es el que ha impedido que la discusión continúe. Este artículo señala que sería la Agencia Nacional de Tierras (ANT), y no jueces agrarios, los encargados de decidir sobre procesos agrarios en baldíos, así como clarificación de propiedad, delimitación de linderos, extinción de dominio y recuperación de tierras, lo que implica que estas decisiones quedarían en el marco administrativo y no judicial.
Para los sectores de la oposición, este artículo permitiría mecanismos de expropiación administrativa que podrían ser aplicados en diferentes gobiernos, sin la garantía de que haya un proceso judicial que certifique los mismos. Aunque el ministro de Justicia, Jorge Iván Cuervo, detalló que la clarificación y recuperación de baldíos podía ser impugnada y tendría control automático judicial cuando fuera solicitado, la realidad es que, para estos sectores políticos, se le entregaría demasiado poder a la ANT. Además, los propietarios rurales, con fuerte incidencia de sus agendas en el Congreso, temen por su seguridad jurídica. Para el gobierno, la judicialización de todos los procesos puede terminar generando congestión e impedir que la Reforma Rural Integral, como está concebida el acuerdo, se cumpla.
Para dar la discusión, el Congreso solicitó la presencia del director de la ANT, Felipe Harman, pero este se ha ausentado ante estas invitaciones. Harman se ha escudado, como lo ha hecho también el ministro de Justicia, en que la máxima autoridad en temas agrarios es el Ministerio de Agricultura, por lo que debería ser Marta Carvajalino quien encabece las discusiones con la Cámara. Los parlamentarios se han opuesto a ello, por lo que han mantenido el bloqueo a la iniciativa, hasta ahora, enviándola a los últimos puntos del orden del día en discusión plenaria.
Esto es problemático, porque el bloque de la Cámara y del Senado en pleno están de acuerdo con la mayoría del proyecto, pero la razón del bloqueo se encuentra en ese artículo. Este ha sido el argumento con el cuál la Cámara de Representantes ha retrasado el debate. Y no es para menos, pues desde diciembre el proyecto ha salido de la mayoría de los órdenes del día, o se ha pospuesto su discusión.
—¿Cómo movilizar a un Congreso de salida?
La otra razón por la cual el proyecto de ley no se ha discutido también tiene que ver con los tiempos informales del Congreso. Como ya lo habíamos señalado en un pasado artículo de noviembre de 2025, la segunda mitad de la Cuarta Legislatura suele estar marcado por la ralentización de la agenda legislativa. Inicialmente, porque el Congreso en pleno se pone en campaña electoral para elegir a un nuevo parlamento (cosa que ya ocurrió hasta el pasado 8 de marzo), y porque la campaña presidencial pone también a los congresistas en correrías de campaña en territorio.
Por ende, la asistencia en estos últimos meses suele ser baja, tanto porque los candidatos están moviéndose políticamente por el país, pero también porque comienzan las negociaciones para transar los cargos fundamentales del próximo Congreso, como presidencias y comisiones, así como también la conformación de bancadas.
Es por ello por lo que el ánimo general de discusión de proyectos de ley de vital importancia, como la Ley Ordinaria de Jurisdicción Agraria, termina bajando en estas últimas semanas. Tanto es así que el pasado lunes 4 de mayo, el presidente Gustavo Petro pidió a los presidentes del Senado y de la Cámara las listas de inasistencia de los congresistas en plenaria para enviarlas al Consejo de Estado y abrirles procesos judiciales, puesto que estas inasistencias están penalizadas tanto por la Constitución como por el Código de Ética del Congreso, que demarcan como conducta sancionable ausentarse a tres sesiones de plenaria o comisión, mientras que señalan con potencial pérdida de investidura la inasistencia a seis sesiones.
Ante esta petición, el presidente del Senado, Lidio García, del Partido Liberal, señaló que el presidente no tenía competencia para hacer esa solicitud y que se estaba entrometiendo dentro de la labor de la rama legislativa. Por su parte, el presidente de la Cámara de Representantes, Julián López, del Partido de la U, indicó que haría envío de ese documento en los próximos días.
—A modo de cierre:
A un mes y medio de que acabe esta legislatura, es poco probable que el Congreso se mueva, menos si no existen incentivos necesarios para hacerlo, y en medio de una disputa electoral que puede terminar sesgando las decisiones que tomen los parlamentarios. El único camino posible que se observa, por ahora, es que el gobierno se abra a negociar y ceder en la construcción del artículo 9, pero es poco probable que pase, especialmente con el triunfo electoral del Pacto Histórico en las elecciones del 8 de marzo y con la posibilidad de que el candidato oficialista, Iván Cepeda, pueda ganar en primera vuelta, lo que desequilibraría una potencial negociación hacia el futuro, y aplazaría la discusión del proyecto hasta el próximo Congreso.
