Las últimas dos semanas definieron el tono del Congreso frente a las reformas del Gobierno. No hay derrotas abiertas, sino un bloqueo silencioso que mantiene la agenda legislativa en punto muerto. Por un lado, la reforma a la salud se ha mantenido suspendida por orden de la Comisión Séptima de Senado, a la espera de un concepto fiscal que, se supone, el Ministerio de Hacienda ya presentó en agosto de este año. Por el otro, la ley de jurisdicción agraria ha sido aplazada más de 6 veces, tras hacerse efectiva la sanción del Partido de la U contra el presidente de la Cámara, Julián López, lo que le ha permitido a la mesa directiva, ahora dirigida por congresistas independientes, reorganizar el orden del día e impedir que el proyecto de ley se discuta.
En este ambiente, en medio de un nuevo escándalo que sacude al gobierno Petro tras la muerte de más de 15 menores de edad en bombardeos contra grupos armados en los últimos meses, el Congreso ha apelado por una estrategia mucho más silenciosa y sutil de bloqueo político, afianzado en el uso de los mecanismos legislativos para impedir los debates sobre los proyectos de ley que el gobierno impulsa en esta última legislatura. Así estaría funcionando esta nueva estrategia.
—El cambio de estrategia: de la confrontación abierta a las disputas soterradas
A menos de un mes de que las sesiones en el Congreso entren en pausa y se cumpla la primera mitad de la última legislatura, aun no se han discutido la mayoría de los proyectos de ley que el gobierno nacional estaba impulsando para este trayecto final de su gestión. La reforma a la salud, que va en su tercer intento de pasar los muros que le ha impuesto la Comisión Séptima de Senado, se encuentra estancado luego de que la mayoría de los parlamentarios de esa corporación exigieran al Ministerio de Hacienda un concepto fiscal para continuar con la discusión.
Por el lado de la Ley que reglamenta el ordenamiento jurídico de la Jurisdicción Agraria las cosas también se han estancado, luego de la inhabilitación que el Partido de la U le impuso al representante de su partido, Julián López, lo que le ha impedido ejercer sus labores como presidente en sesiones plenarias y le ha entregado a Juan Sebastián Gómez y Daniel Carvalho, vicepresidentes de la Cámara, el manejo del orden del día y de la agenda legislativa.
La Ley de Sometimiento, que desde la Fundación Paz y Reconciliación ya analizamos a profundidad, tampoco ha iniciado su trámite formal, a pesar de que ya existe tanto la ponencia positiva como la ponencia de archivo del Proyecto de Ley. De hecho, sufre un panorama adverso en la Comisión Primera de la Cámara, donde la mayoría de los parlamentarios han señalado la posibilidad de votar en contra del proyecto, además de los conceptos desfavorables que ante el mismo han reseñado organizaciones de la sociedad civil, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión de Política Criminal.
Estos retrasos en la discusión de las reformas muestran que la estrategia del Congreso para frenar los intereses del presidente y sus iniciativas legislativas pasaron de la confrontación abierta al conflicto sutil y soterrado. Durante las últimas dos semanas, el proyecto de ley de Jurisdicción agraria ha sido reagendado por lo menos 6 veces, de las cuales varios senadores de la oposición, como Juan Espinal, Jhon Jairo Berrío, Andrés Forero, hicieron proposiciones para cambiar la agenda del orden del día y discutir otros proyectos. En otros casos, recién terminadas las discusiones y antes de dar paso a las consideraciones frente al proyecto de ley de jurisdicción agraria, la mayoría de los representantes opositores y algunos independientes se han retirado y han roto las sesiones por quórum.
En ambos casos, ni la presencia de la ministra de Agricultura, Martha Carvajalino, ni tampoco los intentos del bloque de gobierno por evitar el reagendamiento del orden del día, han evitado que el proyecto de ley no se discuta.
Por el lado de la Reforma a la Salud ha sucedido de manera similar. Ya desde agosto y septiembre de 2025 existen una ponencia positiva y una ponencia alternativa frente al proyecto de reforma a la salud, así como una ponencia de archivo y el debate comenzó oficialmente desde el 30 de septiembre de 2025. Para mediados de octubre, la discusión se estancó porque ni el gobierno ni la oposición lograron los votos necesarios para tomar una decisión de fondo sobre el proyecto de ley. En ese escenario, la presidenta de la Comisión Séptima de Senado, la conservadora Nadya Blel, decidió el 28 de octubre suspender el debate de manera indefinida hasta que el gobierno no clarificara con un nuevo concepto fiscal el costo que tendría la reforma y la transición al nuevo modelo de salud, aun cuando existe un aval fiscal presentado por el Ministerio de Hacienda desde agosto de 2025.
Lo que explica este nuevo escenario de bloqueo político (y su novedad frente al escenario anterior) son dos argumentos. El primero tiene que ver con los costos políticos, en los que la confrontación abierta con el gobierno Petro puede tener efectos indeseados en medio de la campaña electoral, que está ahora mismo marcada por el alto nivel de polarización ideológica que vive el país. Así lo hemos reseñado en varios análisis desde la Línea de Democracia y Gobernabilidad.
También porque la estrategia ha sido buscar cerrarle espacios de debate y discusión al presidente y a su gabinete, buscando recortarle audiencias y evitar que la discusión pública siga girando sobre los temas que propone bajo sus propias condiciones. Esta misma estrategia la está aplicando la campaña del Centro Democrático, luego de que Álvaro Uribe le pidiera a sus precandidatos y a su bancada en el Congreso que evitara seguir hablando de Gustavo Petro y se pusieran en modo campaña impulsando sus propios debates.
En los tres casos parece que la estrategia ha estado funcionando, pues ni la presencia de los ministros en las sesiones de comisiones o plenarias, ni tampoco los acuerdos preestablecidos con las bancadas independientes ha impedido que el orden del día cambie, o que los gremios empresariales comiencen a poner sus propias agendas. También todos los estancamientos se explican por acciones de trámite, más que por derrotas formales y abiertas, como había venido sucediendo con las reformas en los últimos 2 años.
Además, porque los congresistas independientes y la oposición están usando la arquitectura procedimental del Congreso como su principal arma, lo que aleja cualquier atisbo de cuestionamiento inicial a sus acciones.
—El silencioso papel del lobby de los grandes gremios empresariales
Según un reportaje de El País de España, en su edición América Colombia, parte del bloqueo legislativo al trámite de la Ley de Jurisdicción Agraria también ha sido causado por las presuntas acciones de los gremios agrícolas del país. Según recogen en el testimonio del representante del Pacto Histórico, Gabriel Becerra, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) estaría impulsando un ejercicio de lobby al interior de la bancada de oposición para que sus representantes muevan una proposición, en la que sea un juez y no la Agencia Nacional de Tierras la que resuelva los procesos judiciales agrarios. Según el mismo diario, varios representantes de la oposición del Centro Democrático y del Partido de la U, junto con el Partido Conservador, tenían proposiciones prácticamente iguales que tocaban el tema.
Del mismo modo, en medio del debate sobre la reforma a la salud en septiembre de 2025, el senador Wilson Arias señaló sobre presuntas presiones e influencias de ACEMI, el gremio de las EPS, en la construcción de la ponencia alternativa de la reforma, presentada por la senadora del Partido de la U, Norma Hurtado el pasado 22 de septiembre, al indicar que el documento parecía “redactado” por el mismo gremio.
Hay que recordar que el lobby en Colombia no se encuentra regulado. Aunque no es ilegal, existe un vacío legal que no ha sido posible llenar con el paso de los años frente al ejercicio del lobby en el país. Se supone que la Ley 1474 de 2011, el Estatuto Anticorrupción, tiene un capítulo especial para regular el lobby que sería incluido con la aprobación de una futura ley de cabildeo en el país, pero la mayoría de los proyectos de ley que se han presentado al respeto no han tenido consenso y han terminado siendo archivados por falta de tiempo.
Con esta estrategia de bloqueo parcial, los grupos de interés han podido alinear de manera mucho más organizada sus estrategias de lobby al no generar ruido sobre el cabildeo sobre los representantes a la Cámara y senadores en el trámite de estos proyectos de ley, aprovechando que no existe una ley que regule su actividad.
En la práctica, los congresistas pueden oponerse a los proyectos sin asumir públicamente el costo de bloquearlos. Basta con invocar dudas sobre el impacto fiscal, preocupaciones sectoriales o necesidades de “profundizar el debate”, mientras los gremios proveen insumos, documentos o proposiciones que avalan esa postura.
El resultado es un círculo causal que se retroalimenta, puesto que el bloqueo legislativo genera las condiciones para que el lobby se ejerza de manera más efectiva, el lobby silencioso refuerza la obstrucción y la falta de regulación mantiene en la penumbra la interacción entre intereses privados y decisiones públicas, dificultando la rendición de cuentas y perpetuando un estancamiento que parece técnico, pero en realidad es profundamente político.
—La campaña electoral ya está ralentizando el papel del Congreso
Como lo señalamos en un análisis previo en la Línea de Democracia y Gobernabilidad, el Congreso y el gobierno lograron una “paz blanca” para aprobar el nuevo Presupuesto General de la Nación de 2026. Esta “paz blanca” ha estado marcada, entre otras cosas, por la discusión y trámite de proyectos de ley que no generen mucho ruido mediático y no sean temas álgidos tanto para la agenda legislativa del gobierno, como para las agendas regionales y locales de los congresistas, más en un solapamiento de la campaña electoral, que ha empezado desde el 8 de noviembre.
Esta tesis se prueba con las tensiones que se han generado alrededor del debate sobre la reforma a la salud, la ley de sometimiento y la ley de jurisdicción agraria, que ahora no solo están impregnadas de los choques entre grupos de interés y la polarización política, sino también de las decisiones políticas que se están tomando en clave electoral. No es para menos, pues el cálculo político de aprobar o negar un proyecto de reforma para el país puede castigar o privilegiar con votos a varios electores y grupos políticos en el Congreso.
Por ello, esta estrategia también puede entenderse como un intento por armonizar los intereses de los grupos a los que representan los congresistas, de los electores a quienes movilizan y de los intereses de los grupos políticos que los financian, más si estos votos provienen de estructuras clientelares.
—A modo de cierre
El Gobierno, por su parte, no ha logrado recomponer su coalición ni ajustar su estrategia al nuevo escenario. Ha seguido apostando por la confrontación política directa en un terreno donde ahora predominan maniobras reglamentarias más sutiles, mientras que le ha puesto énfasis a los proyectos que el gobierno Petro considera como fundamentales para su cierre en 8 meses, tanto la reforma a la salud (que se ha vuelto un punto de honor) como la ley de sometimiento, además de la ley de servicios públicos (que tampoco ha iniciado su trámite) con la que puede cumplir sus objetivos políticos a corto plazo y movilizar votantes en marzo y mayo de 2026.
Este desajuste en la estrategia está en la falta de coordinación interministerial para impulsar el trámite tanto en las comisiones como en la Cámara. Según El País de España, Armando Benedetti, ministro del Interior, ha estado la mayor parte del tiempo ausente de las discusiones sobre la ley de jurisdicción agraria. Tampoco ha impulsado la transacción política con congresistas para mover estos votos a favor del gobierno, y la mayor parte de la gestión de este proyecto de ley ha recaído sobre Carvajalino, que ha sido estar presente en los debates, no basta. Según el mismo diario, hay tensiones existentes con el ministerio del Interior, lo que ha impedido su acompañamiento.
Lo mismo sucede con la reforma a la salud. A pesar de que Guillermo Alfonso Jaramillo ha estado presente en el trámite del debate en Comisión Séptima de Senado, no ha bastado para que se rompa el bloqueo sobre el bloque de votantes que apoyan la ponencia de archivo, y con la emergencia de una nueva ponencia alternativa, tampoco ha cedido en su disputa por la reestructuración de la fórmula que calcula el costo de la UPC, por la cual los congresistas de esta Comisión lo han acusado de la crisis “explícita” de la salud.
Sin incentivos para movilizar estos debates y con las elecciones a menos de 4 meses, es poco probable que el ambiente legislativo cambie para alguno de estos tres proyectos. El problema vendrá cuando llegue el mes de febrero y, a menos de un mes de las elecciones legislativas, la mayor parte de estos proyectos se hundan en medio de las correrías políticas y los intentos de la mayoría de los partidos por fuera de la bancada de gobierno de despegarse de Gustavo Petro. Quedarán 3 semanas para ver si el gobierno logra revertir esta tendencia.
