Por: Camilo Díaz Suárez, Investigador Nacional
Línea de Democracia y Gobernabilidad
El pasado 30 de octubre se vivió la segunda vuelta presidencial en Brasil, en la que quedó elegido Lula da Silva, por el Partido de los Trabajadores (PT); venciendo al actual presidente, que buscaba la reelección, Jair Bolsonaro, por el Partido Liberal (PL).
La reñida elección mostró la división interna que se vive en Brasil, de la que dieron cuenta los bloqueos y manifestaciones de partidarios de Bolsonaro luego de las elecciones. Ante la expectativa de lo que pudiera hacer el actual presidente, ya que no se pronunció el día de la elección, ni al día siguiente, el 01 de noviembre aceptó finalmente los resultados, reconociendo a Lula da Silva como el ganador.
Así, la victoria de Lula le abre, a priori, varios escenarios de articulación bilateral y multilateral a Colombia con Brasil. Si bien hasta el momento el discurso y las ideas programáticas coinciden en algunos puntos con la proyección de Gustavo Petro, hay desafíos que no se pueden desconocer. Sobre estos puntos, una entrevista con Ana Carolina Lourenço, socióloga y directora de la Fundación Avina en Brasil, y Luiz Augusto Campo, profesor de sociología y ciencia política en el Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (IESP-UERJ), contribuyen a la lectura de las expectativas del nuevo gobierno de Lula da Silva.
Una nueva política exterior sur-sur
En el campo de las relaciones internacionales de los países, la cooperación sur-sur es un instrumento de política exterior orientada a superar, a partir de esfuerzos conjuntos, los desafíos del desarrollo en el hemisferio sur del mundo. A partir de ese propósito se han planteado mecanismos como el intercambio comercial o de conocimientos y la integración.
Con ese enfoque se han creado una serie de instituciones como la Alianza del Pacífico, el Sistema de Integración de Centroamérica (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el Programa Iberoamericano para el fortalecimiento de la cooperación sur-sur (PIFCSS) o la Comunidad Andina (CAN), sin que se hayan consolidad en un éxito rotundo.
Este tipo de proyectos de integración, en su mayoría, han tenido un propósito económico, incluyendo la negociación de tratados de libre comercio. Sin embargo, las discrepancias políticas entre los países latinoamericanos han sido el principal obstáculo para lograr un éxito en los proyectos de integración.
En Colombia, durante el mandato presidencial de Álvaro Uribe (2002-2010), hubo un alejamiento con sus pares sudamericanos, debilitando los mecanismos de integración y las relaciones con Ecuador, Venezuela, Panamá y Brasil, principalmente por factores asociados al conflicto interno de Colombia. En palabras de los profesores Eduardo Pastrana, Stefan Jost y Daniel Flemes, Colombia, bajo la idea de enemigo interno, en especial durante el gobierno Uribe, asumió una postura frente a los países con los que tiene frontera de asegurar su seguridad interna, incluso más allá de su territorio. Las implicaciones de esa postura han tenido los costos regionales de una desconfianza hacia Colombia.
Incluso etso llevó a que, como sostuvo Socorro Ramírez, quien fue coordinadora del Grupo Académico Colombia-Venezuela y los programas andino-brasileño y Colombia-Ecuador, se generara un sentimiento anticolombiano. Si bien con Juan Manuel Santos, y su búsqueda de apoyo al proceso de paz que adelantó con las extintas FARC, se adelantaron esfuerzos para la cooperación sur-sur, con la llegada de Iván Duque volvió a existir el sesgo ideológico para las relaciones internacionales de Colombia, siendo el ejemplo más notorio el cierre de la frontera y de relaciones con Venezuela.
Las discrepancias políticas han sobrepasado la voluntad de integración. Sin embargo, la llegada de Gustavo Petro a la presidencia de Colombia; la de Gabriel Boric, en Chile; la de Manuel López Obrador en México; y ahora Lula, en Brasil, abre el camino a un espacio con mayor voluntad para la integración, con la adición de compartir una base ideológica común. En palabras de Luiz Augusto Campo, Lula tiene un discurso sobre la recuperación de su liderazgo regional e internacional.
La relación de Gustavo Petro con Lula da Silva es cercana desde que Petro fue alcalde de Bogotá. Al coincidir ambos en la presidencia de sus respectivos países, las expectativas de conseguir una integración sudamericana, son altas. Sin embargo, los desafíos son todavía mayores, vislumbrándose, hasta ahora, el Amazonas y las condiciones sociales como los ejes articuladores entre los dos países.
El Amazonas y las agendas sociales: los frentes en común
Pese a ser un obstáculo en materia de infraestructura, con la llegada de Lula da Silva se asienta la posibilidad de utilizar la protección del Amazonas como fuente generadora de ingresos. Gustavo Petro, en su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas, planteo la reducción de la deuda externa de los países con Amazonía a cambio que estos Estados destinen esos recursos para la protección de esta.
Para ello, Petro tendría que concertar la posibilidad de armar un bloque con Brasil, Venezuela y Perú, principalmente, para crear algún mecanismo multilateral que se encargue de negociar la deuda externa de los países y que implemente, de forma articulada, las políticas ambientales necesarias. Esto sentaría, a la vez, la base para crear un acuerdo vinculante para que estos países tengan un incentivo fuerte para cumplir con la implementación de políticas y alcanzar metas.
Ahí es donde la victoria de Lula da Silva es clave para Colombia. La deforestación durante el gobierno de Bolsonaro alcanzó cifras históricas, al talarse más de 33.200 kilómetros cuadrados de bosque, lo que equivale a la superficie de países como Bélgica, mientras aumentó en dos puntos porcentuales la deuda externa de Brasil.
De ese escenario desolador, la victoria de Lula crea la posibilidad de retomar medidas en contra de la deforestación y a favor de la conservación. Según Terrabrasilis, entre 2004 y 2012, la tala de bosques en Brasil se redujo un 80%, en parte por las políticas adelantadas por Lula. Con su relección, existe la misma disposición, que coincide, por primera vez, con un gobierno en Colombia que también está dispuesto a articular esfuerzos para la conservación del Amazonas y la lucha contra la deforestación. Ana Carolina Lourenço señaló que con Lula llega un gobierno que reconoce el cambio climático y con una agenda de desarrollo sostenible y compromiso ambiental nacional e internacional.
Por otro lado, Brasil con Lula y Dilma Rousseff tuvo una estrategia diplomática de posicionarse como un aliado en la lucha contra la miseria internacional. Brasil, antes de Bolsonaro, se mostró como un aliado para las luchas domésticas contra la pobreza. Luego de que Bolsonaro le diera la espalda a muchas cuestiones sociales, viéndose esto reflejado en el aumento del porcentaje de la población con inseguridad alimentaria moderada o severa y regresando al Mapa del Hambre de la FAO, el regreso de Lula apunta a una estrategia similar a cuando gobernó.
Esa iniciativa puede coincidir con la postura de Gustavo Petro de orientar la política exterior de Colombia a la “consolidación de la paz en el continente americano”, como sostuvo en su plan de gobierno en la campaña presidencial. Sin embargo, esto no puede quedarse limitado a escenarios intergubernamentales, sino que se necesita incorporar cadenas productivas y económicas, para lo cual es necesaria la integración infraestructural.
Los desafíos de integración Colombia-Brasil
Colombia y Brasil comparten una frontera de 1.662 kilómetros, algo que no se ha traducido en una fluida relación comercial. Para 2010, cuando termino el mandato de Álvaro Uribe, el comercio binacional entre ambos países representaba el 0,7% del comercio total de Colombia. Tras los esfuerzos diplomáticos de Juan Manuel Santos, creció un poco, sin llegar a ser ambos países socios comerciales significativos.
Para 2020, solo el 4% de las exportaciones de Colombia iban a Brasil, mientras que el 5% de las importaciones de Colombia provenían de Brasil. Si bien hay una relación relevante, dista mucho del intercambio comercial que se tiene con Estados Unidos, China, México, Ecuador y Panamá. La relación es deficitaria, toda vez que son mayores las importaciones que las exportaciones.
Eso es teniendo en cuenta la perspectiva de Colombia, pero en el caso de Brasil las cifras son más insignificantes. Sus principales socios comerciales son China, Estados Unidos, Argentina, Canadá, Alemania, Países Bajos y Corea del Sur. Las exportaciones de Brasil a Colombia representan un 1,13%, mientras que las importaciones provenientes de Colombia solo llegan a un 0,80%.
Si bien hay una relación bilateral, regida por el Acuerdo de Complementación Económica en el marco de Mercosur desde 2017, no es la esperada de un país con el que se comparte frontera. Esto tiene una razón muy clara: la falta de infraestructura en el marco de una relación asimétrica.
Siguiendo a Georgina Cipoletta, la infraestructura es un aspecto fundamental para la construcción de procesos de integración regional sistemáticos, ya que esta es la que contribuye a involucrar los procesos, cadenas y conexiones productivas de los países. Esa motivación para articular procesos que beneficien el desarrollo económico, se traduce, necesariamente, en procesos de integración política.
Como demuestra en el ejemplo de integración de la Unión Europea (UE), los acuerdos económicos que incluían un componente de conexión de infraestructura, dieron paso a la integración política. La Comunidad Económica Europea (CEE), que después se convirtió en la UE, incluyó acuerdos de cooperación para la construcción de infraestructuras comunitarias que favorecieran la conexión económica. Todavía, la UE mantiene una política de transporte y comunicación.
Desde Brasil, como potencia regional, se ha entendido eso. Uno de los esfuerzos de integración de origen brasileño fue la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura de Sudamérica (IIIRSA), que era más un espacio de concertación de políticas de los países sudamericanos, no tuvo mayor éxito. Pese a que se plantearon proyectos de infraestructura regional, Colombia no demostró un interés estratégico en ellos, principalmente porque ha privilegiado las relaciones con Estados Unidos. Como sostiene Óscar Simmonds:
“en términos regionales lo que se puede ver es una posición condicionada por parte de Colombia debido a su sujeción a los Estados Unidos, lo cual además ha hecho que Colombia opte por desarrollar una estrategia de internacionalización económica y de desarrollo infraestructural interno de carácter individual en la cual no se logra la mejor articulación con los procesos que se podrían adelantar de manera conjunta con los países de la región, especialmente de los de la sub-región Andina”.
Cabe mencionar que con Brasil existe un desafío de infraestructura aún mayor: el Amazonas. La densa selva impide la construcción de proyectos de infraestructura que conecten la frontera terrestre que se comparte entre los dos países, limitando la conectividad económica solo por vía marítima o aérea. Por la vía marítima, Colombia solo cuenta con dos puertos de contenedores: Cartagena, en el Caribe, y Buenaventura, en el Pacífico. Por ello, pese a los acuerdos económicos que existen, los costos logísticos y operativos de la relación comercial con Brasil son más altos que los que hay con Estados Unidos o China. De esta forma, como una relación simbiótica, sin infraestructura no hay desarrollo de los mecanismos de integración económica y, sin estos, todavía menos esfuerzos de integración política. Respecto a lo anterior, Ana Carolina Lourenço sostiene que las relaciones económicas, por la cercanía política entre Gustavo Petro y Lula, girará entorno a temas ambientales.