La reforma rural de Petro

Por: Ernesto Medrano, Asistente de Investigación

Línea de Democracia y Gobernabilidad


Reforma Rural: una deuda inaplazable


El problema de la distribución y la adecuada producción de la tierra en Colombia se ubica desde la independencia. Desde este periodo, el sistema agrario colombiano ha enfrentado diferentes dificultades por la ambigüedad existente en las lógicas sobre quién debe controlar la tierra, los conflictos por las desigualdades en la posesión de la tierra, los favorecimientos realizados desde las autoridades territoriales a los grandes poseedores y las discusiones asociadas al trabajo, la tierra y el capital (Corena Gómez, I. 2016).


De la historia del sistema agrario colombiano se desprende no solo uno de los detonantes del conflicto armado, sino también los patrones del desarrollo agrícola y agroindustrial del país. Después de los diversos conflictos que se produjeron por las dificultades identificadas, surgió la reforma de 1936, impulsada por el presidente Alfonso López Pumarejo, la cual buscaba atender las problemáticas históricas relacionadas con una de las ausencias de la construcción de nación en Colombia: la distribución de la tierra.


La evidencia histórica del país demarcaba la profundización de las rupturas del sistema agrario nacional debido a que las élites rurales y las élites políticas intensificaron la concentración de la tierra, pues se estableció un acuerdo entre ellas. (CNMH, 2013). A esta situación, se sumaron los conflictos entre los partidos políticos y la preocupación de los dirigentes políticos frente al papel del campesinado, un campesinado capaz de desestabilizar al país. Por estas razones, se produjo la primera reforma al campo colombiano. Sin embargo, la reforma, que buscaba alcanzar la equidad en la distribución de la tierra, garantizar su uso productivo, repartir las tierras baldías –que pertenecen al Estado– y la puesta en marcha de un plan para que el Estado recuperara la tierra improductiva, fracasó por la fuerte oposición de las élites y terratenientes. (Corena Gómez, I. 2016).


El segundo intento de reforma agraria en el país fue con la Reforma Social Agraria de 1961. Esta reforma fue impulsada por el presidente Alberto Lleras Camargo y el senador Carlos Lleras Restrepo. Esta reforma pretendía poner fin a La Violencia que se había desatado tras el asesinato de Jorge Eliecer Gaitán y la profundización de las disputas entre liberales y conservadores. Los principales ejes de la reforma consistían en la creación de un gran fondo de tierras, que permitiera la redistribución de las tierras baldías del Estado para entregarla a las familias campesinas sin tierra.

Para abordar el problema de la concentración de la tierra y garantizar la distribución de esta, se creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA). La esencia del INCORA consistía en la creación de un gran banco de tierras, pero creando reglas precisas e integrales que permitieran, no solo el reparto, sino la productividad de la propiedad rural colombiana.


Si bien el proceso de reforma agraria se llevó a cabo en un contexto especial con la Alianza para el Progreso, el temor frente a la “amenaza” comunista y el índice de Gini de concentración de la tierra ubicado en el 0.86%, el fracaso parcial de la reforma pasó por las dificultades institucionales para cumplir con los objetivos de redistribución de la tierra y la fuerte oposición de las élites, este último, un factor común.


En 1972, como respuesta a los resultados de la Reforma Social Agraria, las élites rurales y políticas del país estructuraron el Pacto de Chicoral. Este pacto consistía en el cambio conceptual sobre cómo iban a ser entendidas las comunidades campesinas, reunidas en su mayoría en la Asociación de Usuarios Campesinos (ANUC) y el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC). En enero de 1972, bajo el gobierno de Misael Pastrana, se suscribió el Pacto de Chicoral, una contrarreforma agraria que buscaba propiciar la estigmatización del campesinado, detener los nuevos procesos productivos y evitar la expropiación, un instrumento constitucional, de latifundios improductivos. A esto se sumaron las vías de hecho, como las ocupaciones de tierras, pero también las reacciones violentas de los terratenientes y del Estado, que dejaron entre 600 y 1000 personas del movimiento campesino asesinadas.


Después de varios años de discusiones y temores por la aparición del narcotráfico, en 1994 se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, bajo el gobierno de César Gaviria. Esta reforma buscaba disminuir la alta concentración de la tierra, poniendo al INCORA como el eje de la política agraria del país. En esta nueva fase del INCORA se incluyó a la mujer campesina en la agenda rural, pues con los resultados de La Gran Encuesta de Calidad de Vida de 1997, se comprendió y se le dio importancia al rol de la mujer rural. Así mismo se crearon líneas crediticias para fortalecer la productividad y el acceso a la tierra al campesinado, pero esto fue insuficiente.


Con el Acuerdo de Paz con las FARC se retomó la discusión agraria en el país. Esto, bajo el entendido de que uno de los detonantes históricos del conflicto armado ha sido la desigualdad en la propiedad rural y la estructura agraria del país. En este contexto nació la Reforma Rural Integral (RRI), contenida en el primer punto del Acuerdo de Paz. La reforma Rural Integral planteada en los Acuerdos de Paz del 2016 tenía como objetivo resolver los viejos problemas abordados por cada una de las reformas previas, que quedaron inconclusos.


Como ejes centrales la RRI de los Acuerdos de Paz establecían: la consolidación de un fondo de tierras, la protección de las áreas de interés ambiental, la implementación de lineamientos sobre el uso del suelo, la creación de una jurisdicción agraria, garantizar el acceso integral a la tierra (sistemas de riego, crédito, asistencia técnica, asociatividad y comercialización), el fortalecimiento de la educación rural, el acceso a servicios básicos, garantizar la salud rural, el acceso a la protección social en el campo y el acceso a fuentes de financiación. A todas luces, una reforma bastante ambiciosa.


Pese a que los objetivos de la Reforma Rural Integral de 2016 eran ambiciosos, el fracaso parcial de la reforma tiene que ver con un elemento común: los obstáculos de las élites políticas y rurales del país. En 2018 con la elección de Iván Duque como presidente, todos los esfuerzos por consolidar una narrativa explicativa, no solo del conflicto armado colombiano, sino del fracaso de la política comercial agropecuaria del país, se derrumbaron. El mandato de Duque fue “hacer trizas la paz”, que fue una expresión empleada por los miembros y figuras reconocidas del Centro Democrático, partido político del presidente Duque. Esto incluía, el punto no. 1 de los Acuerdos de Paz.


El gobierno de Gustavo Petro y la Reforma Rural


Con la llegada de Gustavo Petro y Francia Márquez a la presidencia han surgido muchas inquietudes sobre cómo será la reforma rural que han anunciado. En el programa de gobierno, no hay muchas luces al respecto y la ministra de agricultura, Cecilia López Montaño, ha dejado claro que el grupo de iniciativas legislativas a desarrollar, no se encuentra listo. Esto es importante porque significa que, si bien el gobierno tiene unas propuestas que serán prioritarias en el desarrollo legislativo de la reforma rural, la construcción de esta será colectiva y producto de la discusión pública.


Como base de la reforma rural se encuentra la Reforma Rural Integral, contenida en el punto No. 1 de los Acuerdos de Paz. Esto supone la necesidad de alcanzar acuerdos conceptuales y de forma, que permitan adelantar una reforma que potencie el campo y que reduzca las brechas sociales entre las ciudades y el campo colombiano, minimizando las reacciones negativas de los terratenientes y de una parte de las élites políticas del país.


Adicionalmente, es importante mencionar que la reforma rural depende de la implementación efectiva del catastro multipropósito, que ya ha generado álgidas discusiones entre los equipos del nuevo gobierno y el gobierno saliente.


¿Qué ha dicho el gobierno de Gustavo Petro sobre la Reforma Rural?


Desde la campaña política, Petro ha dicho que no va a expropiar a nadie. Es decir, que no hará uso de un instrumento constitucional, incluso, al punto de firmar ese compromiso en una notaría. Sin embargo, esta medida no tiene efectos jurídicos vinculantes. Varios expertos se han preguntado sobre el alcance de la política de redistribución de la tierra improductiva en Colombia en el marco de la limitación discursiva que ha posicionado Petro sobre la expropiación. Aquí, surgen más preguntas que respuestas.


Por otra parte, la ministra Cecilia López ha dejado claro que el éxito de la reforma rural consistirá en la articulación del Ministerio de Agricultura con otras carteras ministeriales como el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Ambiente, entre otros sectores. Si bien López ya ocupó la dirección del Ministerio de Agricultura, la propuesta del gobierno incluye nuevos retos.

En el proceso de articulación de la posible hoja de ruta que emprenderá el gobierno en materia rural y agraria, se ha hecho énfasis en la producción de los principales granos (arroz, frijol, maíz), racionalizar las importaciones de alimentos, que ascienden a 14 millones de toneladas, la reestructuración de la institucionalidad del ministerio y la urgencia por garantizar la productividad de la tierra.


Una particularidad del discurso del gobierno de Petro, en materia agraria, es que hablan de reforma rural y no solo de la reforma agraria. Si bien la reforma agraria hace parte del programa de gobierno, el concepto de reforma rural va más allá de la tierra. De acuerdo con López, la reforma rural implica consolidar “la paz, la producción de alimentos, el hambre, la sostenibilidad ambiental y la transformación productiva”, para ubicar al campo en el centro de la agenda nacional.


Así mismo se ha planteado la idea de revivir el Instituto de Mercadeo agropecuario (IDEMA), que era un instrumento de comercialización de productos agrícolas del país en 1967. Sin embargo, López fue la encargada de la supresión del IDEMA, en 1996, debido a la alta corrupción. A pesar de esto, Petro ha insistido en que una de las posibilidades para garantizar la productividad del campo, requiere de la estructuración de una entidad como el IDEMA, para alcanzar la productividad efectiva del campo y asegurar la seguridad alimentaria.


En el marco de la articulación entre el gobierno y las organizaciones campesinas, que ha sido una de las dificultades más grandes desde 1972, Petro ya se mostró abierto al diálogo, con el fin de incluirlas en el desarrollo de la propuesta de reforma rural que se adelantará.


Imagen No. 1

Fuente: Twitter de Gustavo Petro


¿Es viable su tránsito legislativo?


En materia política y legislativa, el gobierno de Petro se enfrentará en el congreso y en la opinión pública a un discurso de pánico que dificultará las discusiones públicas sobre la reforma rural. Sin embargo, el gobierno de Petro está cerca de lograr las mayorías necesarias en el Congreso, lo que le permitiría adelantar las discusiones pertinentes y la posible aprobación de sus propuestas legislativas. De acuerdo con los acuerdos alcanzados en el Congreso para el reparto de las presidencias de las comisiones permanentes del senado, Petro logró garantizar que, en la primera legislatura, la presidencia de la comisión quinta le correspondiera al partido Alianza Verde. Esto es importante, porque la Alianza Verde se declaró como partido de gobierno y en la comisión quinta desarrollan y discuten los temas agropecuarios y ambientales.


Otro elemento fundamental es la llegada de los representantes de las curules de paz, pues la agenda legislativa de estos congresistas estará relacionada con el tema rural. Además, esta bancada anunció que actuarán como bancada de gobierno, con unas pequeñas oposiciones internas.

Teniendo en cuenta que aún no es claro cómo será el trámite legislativo de la reforma rural que presentará el gobierno, los tiempos legislativos dependerán del tipo de iniciativa que encuentren necesaria. En Colombia existen tres tipos de leyes:

  1. Leyes estatutarias: son las leyes que regulan marcos generales y derechos fundamentales, por lo que tienen mayor jerarquía que las demás leyes. Así mismo, tiene un control de constitucionalidad. Su trámite requiere 8 debates en el Congreso.

  2. Leyes orgánicas: son leyes que están dirigidas a organizar el Congreso, las rentas y los gastos del Estado. Requieren 4 debates en el Congreso.

  3. Leyes ordinarias: son la mayoría de leyes que se formulan. Estas leyes deben surtir primero el trámite en las comisiones constitucionales. Requieren 4 debates en el Congreso.


Para concluir, Petro ha dejado claro que la reforma rural es un tema prioritario para el gobierno, atendiendo las deudas históricas en esta materia. De acuerdo con los anuncios y e programa de gobierno, el gobierno buscará subsanar las deudas con el campo colombiano, integrando aspectos de las reformas de 1936, 1961, 1994 y 2016. Sin embargo, para lograr el adecuado tránsito de un sector agrario con alta concentración de la tierra, poco productivo y con poca capacidad de competencia, es necesario un proceso de diálogo profundo, que permita evitar los temores del pasado y las reacciones negativas de una parte de la clase política y rural colombiana.


Petro y López han dejado claro que el camino estará marcado por el diálogo entre los diferentes sectores, en donde más allá de las políticas particulares que pueden favorecer a unos y perjudicar a otros, la construcción de consensos determinará el rumbo de la transformación del campo colombiano.


Políticamente, el gobierno está cerca de alcanzar mayorías en el Congreso, pero la cohesión de esta gran coalición engendrada en el Gran Acuerdo Nacional que ha propuesto Petro, no necesariamente se mantendrá en el tiempo, pues los intereses de quienes se han acercado al nuevo gobierno son muy variables. Si bien el Partido Liberal, el Partido Conservador, el Partido de la U y Cambio Radical, han mostrado una actitud de diálogo, el debate y los diferentes intereses sobre las reformas priorizadas pueden suponer un gran reto para el gobierno del presidente Gustavo Petro.