Por: Juan Alejandro Pérez, Asistente de Investigación; Valentina Polo, Practicante
Línea Democracia y Gobernabilidad
A inicios de 2023 el gobierno Petro se propuso presentar su paquete de reformas con las que busca materializar sus propuestas de campaña. El gobierno nacional, con el fin de adelantar el debate de una de esas reformas, la de la salud, citó a sesiones extraordinarias desde el 06 de febrero hasta el 15 de marzo. Estas sesiones no sirvieron de mucho para el gobierno, de hecho, en el afán de generar consensos, los partidos de La U, Liberal y el Conservador aumentaron los costos políticos respecto a su apoyo a las reformas de Petro y, para finales de marzo de este 2023, los ya mencionados partidos que pertenecen a la coalición de gobierno son la piedra en el zapato para que las reformas se materialicen.
La reforma a la salud
El documento original propuesto por la ministra Carolina Corcho era muy ambicioso y poco viable para varios sectores políticos. De hecho, recién se radicó ante el Congreso de la República la reforma que buscaba transformar el sistema de salud en Colombia, las primeras figuras políticas en oponerse a tan ambicioso proyecto fueron César Gaviria, Efraín Cepeda y Dilian Francisca Toro, líderes de los partidos Liberal, Conservador y de La U, respectivamente.
Un artículo realizado por la Fundación Paz & Reconciliación (Pares) evidenció que uno de los caminos que podría tomar la reforma a la salud, una vez presentada ante el Congreso, sería acordar varios de sus artículos con las bancadas liberales, conservadoras y de la U que, al sumar sus curules, conforman mayoría en ambas cámaras (Senado y Cámara de Representantes).
En efecto, el partido Liberal, Conservador y de La U presentaron ante el gobierno un articulado con el que aspiraban modificar algunos puntos controversiales de la reforma. Entre estas modificaciones se acordó un sistema mixto entre lo público y lo privado. Así mismo, el sistema tarifario de la salud no contemplaría un precio exacto, sino que su precio dependería de la calidad del servicio.
Sin duda alguna, el punto que más generó controversia fue la eliminación de las EPS. Respecto a este punto, Efraín Cepeda y Dilian Francisca Toro acordaron con el presidente Petro mantener la figura de las EPS, con giro directo por parte del la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y sin integración vertical.
Ahora bien, el proceso para la presentación de la reforma a la salud ante el Congreso ha sido muy controversial porque, por un lado, su proceso representó el primer punto de quiebre del gabinete de Petro, que tras varios desacuerdos al interior de su equipo ministerial destituyó al ministro de Educación, Alejandro Gaviria. Y hasta último minuto los puestos de Cecilia López en el ministerio de Agricultura y José Antonio Ocampo en el ministerio de Hacienda estuvieron en duda.
Por otro lado, se observó cómo los distintos procesos de concertación de la reforma a la salud se dieron sin la participación de la ministra de Salud, Carolina Corcho; pues varios de sus artículos estaban siendo negociados a puerta cerrada entre el presidente Petro y los partidos Conservador, Liberal y La U. Lo que siembra dudas sobre la capacidad de la ministra Corcho para ser una figura conciliadora de la reforma.
Pese a lo anterior, el Partido Liberal ha declarado que no apoyará la reforma a la salud, debido a que Corcho no tuvo en cuenta las modificaciones que solicitaba la bancada para apoyar el proyecto. Por la misma razón, después de ver el último texto de ponencia radicado, los partidos Conservador y La U se bajaron del apoyo a la reforma.
Con esta decisión la reforma a la salud está en cuidados intensivos, pues en el primer debate en Cámara de Representantes el gobierno necesita 12 votos de los 21 votos para seguir adelante. Sin liberales, conservadores y de La U, no están los votos necesarios para su aprobación. No obstante, el gobierno, según Daniel Coronell, tiene la estrategia de negociar con cada congresista de los partidos de la coalición que ya no apoyan la reforma a la salud, veremos si esta estrategia, que terminará siendo muy cara, le funciona a Gustavo Petro.
Reforma política
La reforma política inició su quinto debate en la Comisión Primera del Senado, cargada de artículos polémicos que fueron criticados desde el 2022 y que no hacían otra cosa que alimentar a los clanes políticos y partidos tradicionales en el país.
Eran varios los ‘micos’ que adornaban esta reforma, que para muchos era ‘la reforma de la politiquería’. Una de las propuestas más criticadas era la del denominado artículo ‘Roy Barreras’, que les permitía a los congresistas ser nombrados ministros, adicionalmente, este artículo proponía que si el congresista renunciaba a su cargo como ministro, podía volver a su curul sin ninguna inhabilidad, lo cual rompe con el principio democrático de la separación de poderes.
Otra propuesta controversial eran las listas cerradas, que en un principio se presentaron como la mejor alternativa para acabar con la corrupción y garantizar la paridad de género. Dicha propuesta terminó desdibujada al plantear que en las próximas elecciones legislativas de 2026 se tendría en cuenta el orden de la elección de 2022 para conformar las listas cerradas, es decir, los actuales congresistas ocuparían los primeros puestos de las listas de sus partidos en 2026. Esta propuesta, además de desincentivar la equidad de género, le daba la posibilidad a los líderes de los partidos de elegir a dedo los candidatos que conformarían las listas, lo que pondría en riesgo la democracia.
El último ‘mico’ era el artículo que habilitaba el transfuguismo, pues este permitía que los congresistas elegidos por voto popular pudieran cambiar de partido político sin tener que renunciar a sus curules, eliminando así el riesgo de caer en doble militancia.
La ponencia presentada para el nuevo debate puso en tensión las relaciones entre el ejecutivo y algunas fuerzas políticas que hacen parte de la coalición de gobierno, como el Pacto Histórico y el partido Alianza Verde. En consecuencia, la reforma política no logró tener el apoyo necesario en la Comisión Primera del Senado, lo que desencadenó en que el presidente Gustavo Petro le quitara el apoyo a la reforma y Roy Barreras retirara la reforma tras argumentar que el documento actual no contaba con ningún tema progresista.
Cabe señalar que la reforma política era la moneda de cambio de Petro para lograr que el Congreso apoyará sus otras reformas, como la de salud, la laboral, pensional y la ley de sometimiento. Petro, al darse cuenta que esta reforma además de no satisfacer a los partidos tradicionales para apoyar sus reformas estaba desgastando a sus principales aliados políticos —el Pacto Histórico y el partido Alianza Verde—, decidió quitarle cualquier tipo de apoyo.
Si bien el gobierno anunció que volvería a presentar una nueva reforma política, su avance será complejo, porque si la nueva reforma política se presenta en el segundo semestre de 2023, prácticamente empezaría con el pie izquierdo, debido a que la mayoría de congresistas estarán enfocados en las elecciones regionales del 29 de octubre de 2023.
Plan Nacional de Desarrollo
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es uno de los proyectos más importantes para el gobierno nacional, pues es la hoja de ruta con la que el presidente Gustavo Petro plantea las bases que regirán la administración nacional durante su mandato y que será clave para la transformación territorial.
En este orden de ideas, el 20 de marzo fue radicado en el Congreso el informe de ponencia con el que se llevará a cabo el primer debate del proyecto de ley sobre el PND 2022-2026, el cual se denominó “Colombia: Potencia mundial de la vida”.
Desde su radicación, varios han sido los artículos que han generado controversia en el Congreso. El primero se refiere a las facultades extraordinarias que el PND le otorgaría al presidente de la República. Esta condición especial le permitiría a Petro resolver asuntos importantes por decreto en lugar de tramitar un proyecto de ley ante el Congreso. Así mismo, con estas facultades, las cuales tienen una duración de seis meses, Petro podría poner en marcha políticas públicas como la recuperación del Hospital San Juan de Dios.
Otro aspecto inquietante en el PND es la prohibición de los nuevos proyectos mineros para la extracción de carbón y petróleo. Lo preocupante de esta propuesta es que el proceso hacia la transición energética implica cambios estructurales en la economía para dejar de depender de la industria petrolera como principal generador de divisas en el país.
Más aún, según la Contraloría, los procesos de transformación productiva y sus impactos en el mercado laboral no se verían reflejados a corto plazo, teniendo en cuenta que el periodo del PND son cuatro años, sino que se requieren políticas sostenidas de industrialización y apoyo de otros sectores estratégicos, de los cuales sus resultados lograrían consolidarse en una o más décadas.
Finalmente, la cereza del pastel es el artículo que autoriza la celebración contratos de manera directa con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro, a través de asociaciones públicas. Lo controversial de esta propuesta es que de ser aprobado el PND con este artículo se habilitaría la contratación a dedo, lo que podría promover conductas de corrupción. Así mismo, la Procuraduría General aseguró que estas modalidades de contratación “podrían llevar a la desviación de recursos públicos con fines políticos o electorales”.
El proceso que le resta al PND es ser presentado en las plenarias de la Cámara de Representantes y luego en Senado, pues ya se surtió en comisiones conjuntas el debate por parte de las comisiones económicas del Congreso. El Congreso tiene como fecha máxima el 07 de mayo para analizar, debatir y aprobar el proyecto de ley.
Seguramente el PND será aprobado por el Congreso antes del 07 de mayo, ahora bien, el reto del gobierno es que le aprueben los artículos fundamentales para aplicar su reforma territorial en los próximos tres años de mandato.
Reforma Laboral
La reforma laboral representa un gran reto para el gobierno Petro, pues, por un lado, el mandatario buscará reforzar las prestaciones sociales de los trabajadores y, por otro lado, la reforma seguirá poniendo a prueba el apoyo que tiene el gobierno nacional entre los legisladores para aprobar esta y otras reformas que el gobierno tiene pensado tramitar en el primer semestre del 2023.
Al igual que la otras reformas, la laboral no se ha salvado de las críticas. Uno de los temas más álgidos que pone a debatir esta reforma es lo referente a las contrataciones de los trabajadores, pues varios gremios han argumentado que al aumentar los costos de contratación se correría el riesgo de elevar la tasa de desempleo y por ende aumentar el número de trabajadores en el mercado informal.
De igual forma, se ha argumentado que la reforma laboral pone en riesgo el empleo de aproximadamente 80 mil personas que operan como repartidores a través de plataformas digitales, pues la propuesta de la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, busca implementar la laboralidad obligatoria, lo que quiere decir que las empresas a cargo de estas plataformas tendrían que contratar a todos los repartidores con horario e ingreso fijo, acabando con la alternativa que tienen muchos trabajadores de determinar su tiempo laboral.
Adicionalmente, esta propuesta obstaculizaría la opción que tienen muchas personas en situación de desempleo de trabajar en estas aplicaciones digitales, pues para trabajar en estas tendrían que pasar el proceso que cualquier trabajador formal realiza, esto es, enviar una hoja y aprobar los distintos filtros que imponga la empresa a la que se aplique.
Según la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco), el incremento en los costos laborales, el cual se calcula que es entre un 35 a un 50 por ciento, podría dejar desempleados a más de medio millón de personas. Por lo que, de acuerdo con este gremio, la reforma laboral no sería una solución al problema de informalidad, por el contrario, dificultaría la obtención del empleo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el panorama que rodea a la reforma laboral no es muy alentador porque, por un lado, el gobierno no cuenta con el apoyo de parte de los gremios económicos y, por el otro, su proceso en el Congreso se complica sin el apoyo de la bancada conservadora, que está de acuerdo con los reclamos de los sindicatos. A esto se suman los reparos que ha hecho el partido de La U, que considera que la reforma promueve la informalidad. Por parte del partido Liberal, aún no es claro el apoyo a la propuesta del gobierno.
La reforma laboral será presentada en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. Inicialmente, para ser aprobada en Cámara, el gobierno necesitará 12 votos de los 21 que hay. Sin el apoyo del partido Conservador, la reforma laboral lograría pasar a debate en Senado. No obstante, las otras reformas que ha presentado el gobierno nacional han evidenciado que los partidos Liberal, Conservador y de La U suelen trabajar en bloque, lo que eventualmente —de no lograr un acuerdo con estas bancadas— podría resultar en la caída de la reforma laboral en el Congreso.
Y ahora, ¿qué va a pasar?
Con todo esto surge la pregunta sobre cuál es el futuro del gobierno, sus reformas y la coalición de gobierno. La caída de la reforma política y la inestabilidad que presentan las denominadas reformas sociales como la reforma laboral, la reforma a la salud y, posiblemente, la reforma pensional, evidencia la crisis de gobernabilidad que está atravesando Gustavo Petro que, entre otras cosas, es causado por la rebeldía de partidos que hacen parte del gobierno como el Conservador, el Liberal y de La U al no apoyar las reformas.
A esta situación de las reformas sociales se suma la situación en el Congreso de la Paz Total. La situación de seguridad en el país ha dado pie a que la denominada ley de sometimiento colectivo sea muy criticada, en especial por el fiscal General de la Nación y la procuradora General de la República. En el proceso la ley de sometimiento seguramente será reducida pero aprobada por el Congreso, con el único problema que el camino de las transformaciones que se hagan en el legislativo dará pie a que lo aprobado sea muy parecido a mecanismos que ya establece la ley actual sobre beneficios respecto al sometimiento individual.
Esta situación de una posible crisis futura se ve alimentada por el surgimiento de un líder de oposición potencial, Germán Vargas Lleras, quien dejó su columna en El Tiempo e hizo que el partido Cambio Radical se declarara en oposición al gobierno. Esto demuestra que con el pasar de los meses el gobierno nacional enfrenta una creciente resistencia y alguien como Vargas Lleras puede unir a esa oposición.
La caída de la reforma política no es más que la crónica de una muerte anunciada sobre lo que podría sucederle a las otras reformas que se encuentran en proceso de ser presentadas ante el Congreso, esto es, renegociación de los partidos tradicionales (Conservador, Liberal y La U) directamente con Petro, cambio sustancial del contenido de las reformas y finalmente el hundimiento del proyecto en el Congreso.
Desde el inicio del gobierno Petro se planteó la complejidad detrás de mantener su coalición, en especial mantener en ella a partidos como La U, el Liberal y el Conservador. Para el primer trimestre de este 2023 se evidenció la complejidad ya anunciada y parece que es solo cuestión de tiempo para que sea en bloque o uno a uno que los ya mencionados partidos salgan de la coalición de gobierno. Esto pasará con mayor razón porque este año son elecciones locales y estos partidos quieren mantener o crecer políticamente en los territorios y si se mantienen con el gobierno, ante la situación actual que vive el país, especialmente en temas de seguridad, sus electores sin duda alguna se lo cobrarían en las urnas.
Ante la situación actual a Gustavo Petro se le debe resaltar que volvió a poner en la agenda pública el debate sobre las transformaciones sociales en el país, cosa que en el gobierno de Iván Duque nunca pasó. Pese a ello, Petro debe preguntarse si su estrategia de presentar todo un paquete importante de reformas es la más adecuada para lograr las trasformaciones sociales o si debe bajar sus expectativas y priorizar la presentación y aprobación algunas de las reformas y leyes presentadas. Además de ello debe pensarse su política de seguridad, pues a partir de las decisiones que tome respecto a temas de la Paz Total su coalición sobrevivirá más o menos tiempo.