Por: Jaime Palma. Investigador de la Línea de Seguridad Urbana y Crimen organizado.
El pasado 30 de abril se cumplió el plazo para que las entidades territoriales hicieran entrega de sus planes de desarrollo departamentales, municipales y distritales para su respectivo debate en concejos y asambleas. Tales documentos han sido objeto de ajustes significativos en las metas programadas, aunque la magnitud de las modificaciones varía en función de las visiones de desarrollo de los alcaldes y gobernadores y de las capacidades presupuestales y financieras de las entidades. De cualquier forma, todos parecen converger en la necesidad de un mayor fortalecimiento del sector salud para lidiar con los efectos de la pandemia. Surtida la fase de debate, se conocerán los impactos definitivos en los presupuestos territoriales.
En materia de seguridad, la emergencia sanitaria también ha traído consigo una serie de transformaciones en su esencia y en el ejercicio de planificación que habrán de ser observadas dentro de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC). Sin embargo, en cumplimiento de artículo 205 de la ley 1801 de 2016, la aprobación de los Planes por parte de los Comités Territoriales de Orden Público no podrá superar los primeros seis meses del primer año de gobierno. La emergencia no justifica ampliación de plazos.
Seguridad y convivencia en tiempos de pandemia
Las visiones de la seguridad y convivencia ciudadana cambiaron radicalmente para este cuatrienio y la cuarentena ha permitido vislumbrar ciertos desafíos, pero también oportunidades. Al no existir soluciones mágicas y unívocas para la salida, la voluntad política de las entidades territoriales tendrá que seguir estando alineada con objetivos y capacidades supramunicipales.
Al tiempo, los próximos cuatro años requieren que la planeación de política pública territorial de seguridad y convivencia permita un catálogo más amplio de capacidades en términos de seguridad humana, se dirija a obtener mayor integralidad en la oferta territorial de seguridad, justicia, y convivencia, y preste especial atención a dinámicas territoriales urbanas transformadas por la necesidad de control del contagio.
La Covid-19 ha permitido evidenciar que la seguridad de las ciudades sobrepasa la simple necesidad de respuesta y control del delito, e incluye muchas otras consideraciones que sobrepasan la simple respuesta policiva. Las siguientes pueden contribuir a vincular las metas de los Planes de Desarrollo, con acciones dentro de los PISCC:
1. Capacidad de los sistemas de salud para la gestión efectiva de la pandemia, y la garantía de salud y sanidad de grandes poblaciones urbanas.
2. Seguridad alimentaria para grandes poblaciones urbanas de la cual se puedan también beneficiar los más pobres.
3. Los comparendos son insuficientes si lo que se busca es el acatamiento voluntario del aislamiento y demás restricciones. Para ello, las administraciones deben garantizar tanto el alimento para las poblaciones más vulnerables, como transformaciones en los aparatos productivos locales que permitan a un mayor número de personas trabajar desde casa y cumplir con las exigencias de bioseguridad en el caso de las personas que no puedan hacerlo.
4. Poco pueden informar los delitos de alto impacto a la acción pública de seguridad durante emergencias sanitarias, cuando no se tienen en cuenta otros indicadores y acciones frente a conceptos y dinámicas como ‘saqueos’, ‘usura’, ‘acaparamiento’ o ‘violación de medidas sanitarias’.
5. La higiene mental de las poblaciones urbanas contribuye a soportar el aislamiento por mayores periodos de tiempo, evitando que se incrementen prácticas como la violencia intrafamiliar, violencias basadas en género y violencia entre pares.
6. Es indispensable mayor control sobre el ciberdelito, así como mayor disponibilidad y acceso a redes y servicios de comunicación.
7. El control efectivo de la movilidad sobre las fronteras municipales, al interior de los municipios y sobre las vías intermunicipales es necesario para evitar la propagación del contagio.
Por otro lado, las cifras presentaron una clara reducción en los delitos de alto impacto en la mayoría de las ciudades. Pero la violencia homicida y el asesinato selectivo no mengua en poblaciones donde el crimen organizado y narcotraficantes mantienen disputas por el control de las rentas ilegales, por lo que los PISCC deberán incluir acciones concretas en materia de protección a excombatientes y líderes y lideresas sociales.
En relación con lo anterior, es de esperarse que los aislamientos y otras prácticas de control social sean impuestos por organizaciones que controlan ciertos espacios urbanos donde no logra llegar, o es limitada, la acción pública.
Garantizar allí la seguridad alimentaria cumpliendo en los tiempos acordados con las ayudas, no solo tiene el efecto positivo de poder sobrellevar por mayores periodos de tiempo los encierros, sino también es una oportunidad para generar confianza en la política pública local y arrebatar el control que ejerce en tales lugares la ilegalidad.
Asimismo, se espera un efecto rebote en los delitos de alto impacto conforme los actores ilegales reacomoden su operatividad en el marco de aislamientos intermitentes y las restricciones que se impongan. Por lo anterior, se deberá seguir buscando la reducción de los indicadores tradicionales de seguridad y convivencia.
Conforme se vayan relajando los controles que permitan un mayor número de personas en calle, los hurtos volverán a incrementarse, y la delincuencia común contará con un escenario propicio para llevar a cabo sus actividades ilegales sobre amplios espacios urbanos, más solitarios, que redundarán en el incremento de zonas de miedo e impunidad. Por otro lado, la georreferenciación de las prácticas de saqueos o los intentos de, permitirán alertar anticipadamente sobre los cambios en las dinámicas del hurto a comercio.
En consecuencia, la demanda de pie de fuerza policial, estructuralmente insuficiente en el país, para el control de las calles tenderá a incrementarse. En este aspecto, será necesario que los Planes integren disposiciones de la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana (PMCSC) como la creación de programas de gestores de convivencia (y su fortalecimiento en las ciudades que ya los tienen) y la creación de policías cívicas locales para evitar el escalamiento de violencias relacionadas con la convivencia.
Al tiempo, este tipo de programas pueden aportar en la creación de oportunidades laborales en los municipios, aunque se requerirán de modificaciones legales de los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia (FONSET), que permitan incrementar las partidas presupuestales para contratación.
Otra tendencia evidente es el incremento de las denuncias de violencia intrafamiliar, como de situaciones que afectan la convivencia. Al respecto, las metas de las entidades territoriales de creación y fortalecimiento con personal a equipamientos municipales como Centros Transitorios de Protección, Casas de Justicia y Comisarías de Familia deben seguir siendo una prioridad, y deberán demandar mayores partidas de los rubros de justicia y FONSET.
Otra opción es para el caso de Bogotá, reducir el presupuesto en seguridad, mientras se incrementa el presupuesto de convivencia y justicia, con el propósito de contar con mayor número de inspectores de policía que aporten durante los controles que se requieran para la la reactivación económica.
Las cárceles en crisis
No menos importante es la crisis estructural de las cárceles que se ha hecho más evidente con la pandemia. El panorama frente a esta situación no es alentador y no es infundada la sospecha del fracaso del Gobierno Nacional en la contención de la propagación del virus en los centros de reclusión.
Por lo pronto, es de esperarse que los PISCC logren dirigir los objetos de los convenios interadministrativos de las entidades territoriales con el INPEC, a la compra de materiales de bioseguridad y prevención del contagio, aunque se requerirán de mayores recursos para disponer de lugares transitorios para los internos que no sean beneficiados con el decreto de descongestión mientras dure la pandemia.
Por su parte, el gobierno central tiene la responsabilidad y oportunidad de promover una reforma a la justicia que se permita repensar la esencia del conjunto del sistema penitenciario.
Finalmente, una de las metas que se traza la PMCSC se relaciona con el mejoramiento del recaudo por concepto de comparendos del Código Nacional de Seguridad y Convivencia. Tales recursos, que alimentan las cuentas territoriales de multas, que tienen también destinación específica para la seguridad y convivencia, podrán contribuir a la gestión durante la crisis. Sin embargo, el recaudo de estos dineros no será muy efectivo en un futuro cercano mediado por la crisis económica.
Impactos en el proceso de formulación de los PISCC
Por otro lado, aunque no habrá lugar a ajuste a los términos de entrega de los PISCC, sí ha ocurrido en la práctica impactos negativos en el proceso de formulación. Desde el inicio de los simulacros, un gran número de administraciones han concentrado sus esfuerzos en la entrega de ayudas humanitarias para lograr cumplir el aislamiento, así como en el despliegue logístico para hacer cumplir el conjunto de las restricciones.
Tales acciones han desbordado las capacidades institucionales de las administraciones y han modificado las etapas de elaboración de los planes.
A lo anterior, se suman las restricciones para realizar reuniones, que terminaron por cancelar la mayor parte de los talleres de diagnóstico PISCC en los que la participación ciudadana era fundamental. En respuesta a esta dificultad, algunas administraciones, como en Villavicencio, han optado por implementar instrumentos virtuales que le han permitido levantar la información requerida.
Frente a la participación ciudadana, por medio de la Consejería Presidencial para la Regiones, el Gobierno Nacional asumió una posición pragmática, permitiéndole a las entidades territoriales omitir el proceso de participación y socialización de los PISCC.
Sin embargo, saltarse tales procesos puede resultar contraproducente en el largo plazo, pues tales ejercicios permiten obtener información significativa sobre potencialidades territoriales de comunas y barrios para aportar en la gestión de la seguridad y la pandemia.
Es necesario proyectar cambios en las demandas de seguridad y convivencia en escalas más locales en el contexto de la reactivación económica progresiva y la estrategia nacional de salida de la cuarentena; y generar mayor cercanía entre las autoridades territoriales y comunidad para acciones y respuestas conjuntas, que contribuirían a propiciar el acatamiento voluntario de normas durante posibles aislamiento durante los años siguientes.
Por todo lo anterior, es necesario que, de omitirse procesos participativos, se incluyan, diversifiquen y consoliden estrategias de diálogo por medio de proyectos locales dirigidos a equipar de la tecnología necesaria (acceso a internet, dispositivos y desarrollo de aplicaciones) que permitan el intercambio de información entre las autoridades territoriales y líderes barriales, comunales, y frentes locales de seguridad.
La necesidad de distanciamiento físico debe incentivar la apropiación de las tecnologías de la información y comunicación para lograr mayor cohesión entre las entidades territoriales y las poblaciones que administran.
Por tanto, los diagnósticos que aporten las estaciones de policía y organismos territoriales de seguridad, en términos de estadística delictiva-contravencional y de las situaciones que afectan la convivencia, deberán ser enriquecidos por la administración con una prospectiva que valore las transformaciones y los impactos que en la seguridad y convivencia ha traído consigo la pandemia.
A partir de estos, y al tiempo que en los concejos municipales se van debatiendo las metas de seguridad y convivencia de los Planes de Desarrollo, se deberían ya estar ejecutando reuniones (preferiblemente virtuales) de planeación financiara y operativa con las carteras territoriales que tienen responsabilidades en seguridad.
Falencias previas
Adicional a los impactos en la formulación, es necesario que las entidades territoriales contemplen las falencias identificadas por el Departamento Nacional de Planeación durante la sistematización y análisis de los PISCC 2016 – 2019. En tal ejercicio, en el que logró la revisión de por lo menos 779 documentos municipales, 31 departamentales y 31 de ciudades capitales, se evidencian cuatro tipos de dificultades.
En primer lugar, aunque la mayoría de los PISCC cumplen con la sección de diagnósticos y formulación estratégica, no todos integran las secciones planeación operativa e implementación. Por ejemplo, tan solo el 29% de los documentos de las capitales departamentales incluyeron la sección operativa, y en el conjunto de los Planes analizados la sección de planeación presupuestal e implementación fue incluida en un rango entre el 40% y 61% del total de documentos.
La segunda se refiere a la limitada identificación y focalización de delitos y contravenciones más críticos. Mientras el 50% de los Planes municipales analizados la incluyen, tan solo lo hicieron el 42% de las capitales departamentales y el 32% en el caso de los departamentos. De igual forma, falta mayor trabajo a la hora de analizar causas, determinantes y factores de riesgo, así como en la priorización de problemáticas a atender. No obstante, la gran mayoría de documentos incluyó el análisis estadístico en la sección del diagnóstico.
En tercer lugar, los departamentos, sus capitales, y la mayoría de los municipios logran incluir un objetivo general y la respectiva formulación metas indicadores, cerca del 80% de los documentos falla en conectar las estrategias con objetivos específicos. La última falencia corresponde a que cerca del 50% de los PISCC no incluyen estrategias de seguimiento, y en más del 53% de los casos tampoco se evidencia metodología de evaluación.
Las arquitecturas institucionales
Por medio del Decreto 418 el Gobierno Nacional vio necesario enfatizar en la jerarquía de la cadena de mando sobre el control del orden público, pero la respuesta local en diferentes ciudades ha liderado tanto la gestión de la emergencia sanitaria, como la implementación de acciones de seguridad y convivencia y lo continuará haciendo.
Por lo anterior, el papel de los secretarios de gobierno o interior de los departamentos, municipios y distritos es fundamental para articular y coordinar los esfuerzos entre todos los niveles de jurisdicción, pero también para lograr armonizar en los PISCC metas conjuntas entre las diferentes carteras territoriales con responsabilidad en la seguridad y convivencia. El liderazgo de los alcaldes y gobernadores y la evaluación de sus acciones en la gestión de la pandemia se soportará en la capacidad técnica de este tipo de secretarios.
A su vez, las secretarías, direcciones y consejerías de seguridad y convivencia, han adquirido mayores responsabilidades; al tradicional ejercicio de implementación y articulación de acciones para reducir los indicadores de seguridad y convivencia se ha sumado, entre otras, la implementación de las medidas extraordinarias del gobierno nacional de cara limitar y controlar la movilidad.
La respuesta de seguridad ciudadana para las personas que atienden la pandemia y para aquellas que retoman progresivamente sus actividades económicas; y la ejecución de acciones que permitan evitar el incremento de situaciones que afectan la convivencia en el marco del aislamiento.
La situación puede ser mucho más crítica en las entidades territoriales donde no se cuenta con secretarías de seguridad, pues las direcciones, consejerías y demás dependencias territoriales han tenido que asumir las responsabilidades mencionadas.
En estos lugares, los PISCC deberán contemplar proyectos que le permitan a técnicos y asesores encargados de la seguridad y convivencia mejorar sus capacidades de analítica de datos, volcando a las direcciones y consejerías al estudio efectivo de los impactos de política pública.
En algunas entidades territoriales, al imposibilitarse la creación de secretarías por las restricciones presupuestales que se deriven de la crisis, será más importante que el personal dispuesto para estos temas, hagan de las direcciones y consejerías verdaderos observatorios de seguridad y convivencia.
En este punto, también es necesario observar que el Ministerio del Interior seguirá prestando apoyo técnico a este tipo de secretarías, pero no dispondrá recursos para su configuración ni sostenimiento.
Un impacto positivo de la pandemia ha sido que la gestión de la emergencia ha abierto mayores espacios para la planeación en perspectiva de las dinámicas propias que dan vida a las conurbaciones y a los intercambios entre municipios cercanos.
En tal lógica, los alcaldes han tenido que coordinar el control de los desplazamientos intermunicipales. Con ello, se abre también una oportunidad para articular y coordinar esfuerzos en seguridad y convivencia.
En consecuencia, la cooperación supramunicipal de las áreas metropolitanas formalizadas y no formalizadas debe ser real y permitir compartir información y capacidades para gestionar los contagios y cercos epidemiológicos, pero también para tramitar los retos compartidos de seguridad.
Los recursos para seguridad y convivencia
La emergencia sanitaria terminará afectando también los recursos para seguridad y convivencia. Un análisis publicado en El Colombiano, destaca la posibilidad de que algunas entidades territoriales con mayor capacidad de endeudamiento, como Medellín, puedan, de hecho, incrementar los recursos para seguridad y justicia del periodo 2020 – 2023, pero la tendencia general será que muchas otras tendrán que hacer frente a mayores restricciones presupuestales.
En tal lógica, puede esperarse que los mandatarios opten por sacrificar metas de desarrollo para fortalecer la cartera territorial de seguridad y convivencia, después de incrementar la inversión en salud.
Los retrasos en las obras públicas, y el aplazamiento de metas de infraestructura afectarán el recaudo del FONSET. De igual forma, el horizonte de una crisis económica para las ciudades que no cuenten con la capacidad de recurrir a mayores opciones de crédito no solo afecta de forma genérica los ingresos territoriales, sino también la posibilidad de implementar acciones subsidiarias, como la creación de contribuciones voluntarias sobre el predial, que permitan fortalecer el rubro del FONSET.
Desde el Gobierno Nacional se ha enfatizado en la imposibilidad de trasladar los recursos del FONSET a otras cuentas para la atención de la emergencia sanitaria, como de crear con estos recursos infraestructuras subsidiarias que permitan aislar detenidos en estaciones de policía, URIS y cárceles.
De esta forma, los recursos, siguen estando regidos por el artículo 122 de la Ley 418 de 1997, lo que permite solicitar aprobación de los Comité Territoriales de Orden Público para aquellos proyectos que se consideren eficaces y que encontrándose en el marco de la destinación específica de ley puedan contribuir a la atención de la emergencia.
En otras palabras, se permite la compra de elementos de bioseguridad y otras dotaciones para la fuerza pública en cumplimiento de funciones que permitan la preservación de la seguridad y convivencia.
Por último, las inversiones del FONSECON tendrán mayor efectividad en los últimos dos años de gobierno, no solo por los tiempos de propios de construcción de los proyectos aprobados, sino también porque las infraestructuras construidas, como los Centros de Integración Ciudadana, no podrán usarse cabalmente mientras se mantengan las restricciones para evitar aglomeraciones.
De igual forma, las posibilidades que ofrezcan los centros “Sacúdete” se verán limitadas mientras se mantenga la obligación de aislamiento de niños, niñas y adolescentes.
Adicionalmente, ya se han dispuesto de recursos del FONSECON para la gestión de la pandemia. En el acta 004 del comité evaluador de FONSECON del 6 de abril, se observa la disponibilidad de recursos por COP$80.607.064.236 para la ejecución de recursos durante la vigencia 2020, y se incluyen cuatro proyectos por valor de COP$30.497.540.000 (COP$25.000.000.000 a gestionar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
Tales proyectos corresponden a la compra de elementos de prevención y protección para cada miembro de la guardia indígena; el alquiler de carpas para centros de convivencia solidaria para población vulnerable en 7 ciudades, cuya operación corre por cuenta del ente territorial; la cofinanciación de 3 puestos de socorro y 3 hospitales móviles con el ejército nacional; y la compra de 115.00 mercados durante la implementación de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.
Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana
La planeación financiera y operativa de los PISCC no podrá desligarse de la estrategia de salida de la cuarentena, en el escenario positivo de lograrse la masificación de la vacuna para mediados de 2021.
Es decir, las entidades territoriales tendrán que asumir la necesidad de implementar aislamientos intermitentes, sectorializados, o parcializados durante las vigencias 2020 -2021 y, en consecuencia, disponer de los dispositivos territoriales de seguridad, convivencia y justicia para poner en marcha medidas de restricción a la movilidad urbana e intermunicipal.
Asimismo, los dos próximos años estarán mediados por transformaciones en las dinámicas de la seguridad y convivencia impuestas por la pandemia; mientras ha sido posible visibilizar algunas de ellas durante la cuarentena (como las que se describen en el primer apartado), muchas otras aún son desconocidas y requerirán de adaptaciones inmediatas, efectivas y recursivas por parte de los entes territoriales.
Con base en las conocidas, es posible afirmar que ciertos departamentos, distritos, y municipios tiendan a implementar mayores medidas para gestionar con prontitud, un creciente número de temas relacionados con la convivencia, sin obviar los problemas propios de delincuencia y contravenciones de cada municipio y departamento.
A la pandemia se suma la crisis económica que impondrá mayores limitaciones sobre los ya escasos recursos para la seguridad y convivencia de las ciudades. Esto último abre la puerta para perfeccionar y configurar escenarios supramunicipales para la gestión de la seguridad y convivencia en la que todos los niveles jurisdiccionales tendrán que aportar.
Por tanto, los PISCC no pueden dejar de incluir proyectos que fomenten la asociatividad de municipios para lograr objetivos comunes de seguridad y convivencia, como la disposición y fortalecimiento de equipamientos municipales.
Adicionalmente, tanto los Planes de Desarrollo como los PISCC deberán articular los diferentes proyectos que pueden impactar positivamente la seguridad, con el trabajo que se desarrolla desde las RAPE en ejes estratégico como seguridad alimentaria, sustentabilidad de ecosistemas y manejo de riesgos, e infraestructura.
Las transformaciones en las arquitecturas institucionales pueden impulsar también la adopción perspectivas más amplias de la seguridad por parte de los Comités Territoriales de Orden Público, para que el FONSET no se destine en su totalidad a la compra de elementos para los organismos territoriales de seguridad, sino también a la implementación de proyectos para gestionar problemas crecientes de convivencia.
Asimismo, la crisis obliga a que bajo el liderazgo de secretarías, direcciones y consejerías de seguridad se incluyan en los PISCC metas conjuntas que pueden implementarse con los presupuestos de otras dependencias y políticas territoriales, pero que terminan contribuyendo a impactar positivamente los indicadores de seguridad y de gestión de la pandemia.
Diálogos y participaciones
Es decir, el diálogo entre las carteras territoriales debe ser mucho más cercano en lo que queda de la fase de formulación. Sumado a esto, los entes territoriales deben intentar dar mayor desarrollo a un concepto de seguridad que permita incluir, pese a las restricciones materiales, mayores áreas de trabajo, más allá del simple control del delito.
La PMCSC sugiere que la oferta territorial de seguridad incluya programas y se articulen esfuerzos, en algunas áreas, que no se relacionan con el concepto tradicional de seguridad, y que pueden facilitar la materialización de las visiones de seguridad de los gobiernos locales alternativos.
En ese sentido, es fundamental la inclusión en los PISCC de proyectos vinculados con otras dimensiones como la salud mental, la educación, poblaciones con mayor riesgo, ciberseguridad, e intervenciones urbanísticas y apropiación de espacio público contribuirán a la atención de la emergencia como al escenario de seguridad pospandemia.
Finalmente, el panorama de implementación para 2022 – 2023 parece ser más positivo en cuanto a recursos, lo que facilitará cumplir para entonces con metas relacionadas con intervenciones urbanísticas y compras tecnológicas no inmediatas para los organismos de seguridad.
De cualquier manera, el escenario pospandemia exige que desde ya las alcaldías y gobernaciones fortalezcan la capacidad de gestión de recursos para la seguridad y convivencia por medio de la gestión de créditos y vinculación con iniciativas internacionales.
De igual forma, se debe buscar la participación de la iniciativa privada, que han demando de la implementación de mayores acciones desde el inicio de la cuarentena para la protección de sus bienes. Con el propósito de que el FONSET no termine dirigiéndose exclusivamente a la compra de guantes y tapabocas, las donaciones de privados a la seguridad podrán contribuir a la compra de las dotaciones de bioseguridad para la fuerza pública, y, de ser posible, a la materialización de otros proyectos del PISCC.