Por: Oscar A. Chala y Diego Alejandro Pedraza
investigadores de la Línea de Democracia y Gobernabilidad
Una nueva disputa se avecina en el panorama para el gobierno de Gustavo Petro, alrededor del Presupuesto General de la Nación (PGN), que comienza su periplo por el Congreso de la República.
El presupuesto entrará en discusiones en las semanas próximas. Aunque parecía que el PGN sería una de las primeras muestras de poder de Juan Fernando Cristo y su famoso “acuerdo nacional”, diferentes sectores se han anticipado para rechazar el proyecto o advertir problemas abiertos que trae consigo el documento.
Voces de liberales conocedores del tema, como el senador Alejandro Carlos Chacón o Katherine Miranda, alertan de un presupuesto desfinanciado y con baches que, en caso de ser aprobado, requerirá de una Ley de Financiamiento o una Reforma Tributaria, con el fin de volver a aumentar el recaudo y poder cumplir con la operatividad del Estado.
Este es el segundo año en el cual el gobierno presenta un presupuesto que viene cargado de reducciones presupuestales, de incrementos que aún no han sido del todo justificados por el Ministerio de Hacienda y, sobre todo, de números y cifras que, a la luz de los economistas y observatorios fiscales, generan suspicacias y desconfianzas, especialmente frente a la baja ejecución presupuestal y la probabilidad de que estos recursos se estén desviando a causa de la corrupción.
Génesis del proceso
El problema surge con el presupuesto de 2024, presentado hace un año, en agosto de 2023, cuando el presupuesto que entregó el ministro Ricardo Bonilla al Congreso venía amparado en un gran recaudo que previamente había sido concertado con Luis Carlos Reyes, en ese entonces director de la DIAN y actualmente ministro de Industria y Comercio.
Ese recaudo iba hasta los $12 billones de pesos que debían entrar a la DIAN en la figura de los tribunales de arbitramiento. “Las cuentas alegres” comienzan a salir a la luz cuando el recaudo real se confronta al esperado y el resultado termina siendo ineficiente ante lo que se buscaba por parte del gobierno nacional.
Sin esa plata y con el presupuesto ya aprobado, el gobierno sintió un golpe a la caja financiera que provocó un pequeño cisma dentro del mismo establecimiento económico, que terminó con la salida de Reyes hacia el Ministerio de Comercio y la llegada de Jairo Villabona, figura cercana al ministro Ricardo Bonilla.
Pero los golpes a la parte financiera no iban dados solo por la pelea “Bonilla- Reyes”, porque en medio de esa disputa, también se sentían los coletazos del escándalo de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, donde Bonilla es uno de los principales cuestionados y a la vez, el golpe por la falta de ejecución de la cual han hecho mella todos los medios de comunicación en los últimos meses.
La UNGRD recibe la mayor parte de sus recursos del presupuesto general de la nación, que para 2024 tuvo un monto de $691,7 mil millones de pesos, del que, a corte de julio de 2024, se ha comprometido el 95% pero solo se ha ejecutado el 1,09% del mismo.
El flujo de presupuesto nacional: baja ejecución y riesgo de que los recursos caduquen
Una de las principales críticas que ha recibido el gobierno de Gustavo Petro durante los últimos meses, ha sido la baja capacidad que ha tenido para ejecutar planes y programas de política pública a nivel nacional. Según lo reseñamos en el informe de balance sobre los dos años del gobierno de Gustavo Petro, este fenómeno responde a la baja capacidad técnica que tiene el Estado frente a los nuevos proyectos que este gobierno ha impulsado, junto con las deficiencias en la capacidad de contratación a nivel regional y local, las dificultades para poder encontrar operadores idóneos que ejecuten los proyectos, la dispersión normativa de lineamientos, normas y orientaciones para ejecutar proyectos y el temor a que cualquier error en el proceso tenga consecuencias con los entes de control.
El presupuesto nacional del país tiene 3 momentos: las apropiaciones son los recursos autorizados por el congreso para la ejecución de actividades específicas, los compromisos son los actos de reserva de esos recursos para adquirir bienes y servicios, y las obligaciones son los gastos efectivamente incurridos al recibir a satisfacción lo contratado.
A corte de julio de 2024, el gobierno nacional había comprometido el 54,1% del presupuesto aprobado para 2024, pero solamente había obligado el 42,9% de ese recurso y se había pagado efectivamente el 42,3%. Es decir, que efectivamente el gobierno sólo ha gastado un poco más del 40% de los recursos que el congreso le aprobó, de los cuales la mayor tajada se quedó en pago de gastos de funcionamiento ($148,8 billones de pesos, 29,57%), inversión ($26,3 billones de pesos, 5,23%) y pago de deuda ($53,2 billones de pesos, 10,5%), acorde al análisis realizado por el Ministerio de Hacienda.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2024.
Del gasto por sectores, han sido Minas y Energía, TIC y Ambiente los que más han ejecutado los recursos que han recibido, habiendo una relación entre obligaciones y apropiaciones en el orden del 60% (Ambiente) al 81% (Minas), aunque entre estos 3 sectores sólo ejecutan 5 billones de los 503 billones totales del presupuesto nacional.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2024.
De los sectores con mayor cantidad de recursos, Educación, Salud y Defensa ejecutan entre el 52% y el 58% de los recursos que reciben. Por su parte, Hacienda y Trabajo sólo tienen márgenes de ejecución de entre el 30% y el 36%. De los que menos ejecutan recursos, el sector de Igualdad y Equidad se queda rezagado con un 19,5%, mientras que Presidencia de la República sólo ha ejecutado el 14,04% de lo que ha comprometido.
En promedio, la ejecución (obligaciones sobre apropiación del recurso) se encuentra en 45,4%.
La pregunta del millón cuando se observan estos datos es ¿y qué sucede con la mayoría de los recursos que no se ejecutan como obligaciones frente al presupuesto comprometido? Terminan caducando, incentivando a que el Ministerio de Hacienda en el presupuesto para el año siguiente decida recortar recursos en las carteras que menos ejecución tengan.
Frente a los ministerios, es el Ministerio de la Igualdad el que mayor rezago sigue teniendo frente a las obligaciones adquiridas, pues solamente ha ejecutado el 1% del 80% de los recursos que ha comprometido. Le siguen el MinAmbiente, que tiene sólo un 14% de ejecución, y el MinInterior, que tiene un 15% de ejecución. El MinEducación y el MinSalud son las carteras con mayor ejecución, con 56% y 55% de su presupuesto gastado.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2024.
El presupuesto desfinanciado: La disputa dentro de las comisiones económicas del Congreso
El gobierno presentó a las comisiones económicas del Congreso un presupuesto para 2025 que ronda sobre los $523 millones de pesos, tras haber recortado 20 millones de pesos, luego de que se supiera del descalabro en la recaudación de impuestos por parte de la DIAN, que para el primer trimestre de 2024 solamente había recaudado el 21,4% de lo proyectado y que obligó al gobierno a realizar un recorte de $42 billones de pesos en inversión y en general de $20 billones de pesos en el nuevo presupuesto, haciendo que éste solo aumente 3% frente al presupuesto de 2024, que fue de $503 billones de pesos.
Tras ello, el gobierno ha venido cocinando una nueva Ley de Financiamiento que le permita recolectar $12 billones de pesos, el 2,29% del total del presupuesto proyectado por el MinHacienda, y que se ha convertido en el Florero de Llorente entre el gobierno y la tecnocracia, especialmente porque esa partida presupuestal depende de que esta Ley de Financiamiento sea aprobada en el Congreso, y denotan que el presupuesto, al igual que en 2023, es frágil y depende de supuestos económicos que no se pueden dar por sentado.
Todo este tema está ambientado por los sucesivos golpes que la Corte Constitucional ha dado a la Reforma Tributaria que el gobierno pasó por el Congreso a finales de 2022, especialmente de la no dedicibilidad de las regalías en los impuestos de renta a las grandes empresas, en las que el gobierno buscaba recaudar entre el 2% y el 5% más de las rentas a las empresas extractivas (especialmente de hidrocarburos y minerales) y que la Corte tumbó porque esta norma vulneraba el principio de equidad tributaria, fallo que se dio en noviembre de 2023 y que se ratificó en junio de 2024, posteriormente a que el gobierno presentara un alegato señalando el impacto fiscal que tendría tomar esa medida.
Con lo anterior, el gobierno también espera que la Corte tumbe la base gravable de la Reforma Tributaria en las próximas semanas, con lo que el golpe para la recaudación, que es la base fundamental del próximo presupuesto, obligue a que tenga que presentarse otra Tributaria en los próximos meses, en un ambiente legislativo donde el gobierno mantiene el control de la Cámara de Representantes, pero tiene acérrima oposición en las comisiones económicas del Senado.
De esta potencial nueva Tributaria no se conocen mayores detalles, más allá de que piensa reducir el impuesto de renta a las empresas del 35% al 30%, así como no tocar el IVA ni ampliar la base gravable para el pago del impuesto de renta de personas naturales.
De hecho, un buen sector de la oposición, encabezado por Cambio Radical y secundado por el Centro Democrático, buscó devolver el presupuesto al gobierno nacional. Sin embargo, la bancada de gobierno y sus independientes aliados terminaron rompiendo el quórum en 3 de las 4 comisiones, lo que llevó a que se levantaran las sesiones y se aplazaran para la próxima semana, donde se espera que los ponentes y coordinadores ponentes comiencen a reunirse.
Según los datos del informe de segundo año del gobierno Petro presentado por la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), el gobierno tiene el control de 1 de las 4 presidencias de las comisiones III y IV, además que tiene garantizada potenciales mayorías en 2 de las 4 comisiones, con una de ellas con una mayoría muy frágil y con una comisión, la IV de Senado, donde no tiene los votos suficientes. No obstante, en sumatoria, el gobierno tiene la ventaja en comisiones conjuntas, pues es José Eliécer Salazar, presidente de la comisión III de Cámara, quien preside estas sesiones, y porque en total el gobierno tiene el potencial de 51 votos de los 94 que suman estas comisiones.
No por nada la ruptura del quórum funcionó como estrategia esta vez.
Queda por observar si el gobierno nacional tiene la alternativa para poder aumentar el recaudo faltante para solventar el hueco de $12 billones a través de una nueva tributaria y una nueva Ley de Financiamiento. Según algunos expertos, el problema que tiene esta propuesta es que los recursos que va a generar tienen que proyectarse hacia el siguiente año gravable, que es 2026, y que no se pueden disponer de esos mismos recursos en 2025, así como tampoco existe claridad frente al rol que va a cumplir la DIAN en los próximos meses, más cuando sigue con un amplio déficit en el recaudo de impuestos y el gobierno sigue esperando que se cumplan las expectativas proyectadas, aun cuando el recaudo bajó un 19,8% frente al mismo primer trimestre de 2023.
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