¿Cómo mejorar las capacidades de los municipios?

Por: Claudia Carrión y Camilo Andrés Peña, Línea Democracia y Gobernabilidad

Es generalizada la conclusión de las bajas capacidades de los municipios para gestionar adecuadamente las inversiones que tienen a cargo. A continuación, explicaremos algunas de las reformas necesarias para mejorar las capacidades locales, de forma tal que los municipios puedan cumplir adecuadamente con las tareas que se les han asignado.

Antes de empezar, se debe aclarar que las alcaldías en las que estamos pensando en este artículo no son Bogotá, Medellín o Barranquilla, entidades que han podido formar grandes burocracias y que cuentan con grandes capacidades de gestión. En general, tampoco nos estamos refiriendo a ninguna ciudad o ciudad intermedia. El problema de las capacidades municipales tiene que ver principalmente con los municipios categoría 6, es decir, con los 978 municipios (el 88.8% del total) que tienen una población menor a 10.000 habitantes o que tienen un bajo un bajo flujo de recursos propios (un ingreso corriente de libre destinación menor a 15.000 salarios mensuales mínimos legales vigentes).

El contexto de los municipios categoría 6 difiere significativamente del contexto de las grandes ciudades. En particular, las condiciones de seguridad y el acceso a servicios sociales básicos resultan ser más complicados. Por esta razón, los incentivos para que una persona calificada trabaje en estos territorios no pueden ser los mismos que se ofrecen en las ciudades principales: se requieren mejores incentivos para ejercer la función pública, lo que hace más costosas las plantas de personal de los municipios con menor desarrollo institucional.

Ahora bien, la formación de plantas de personal calificadas y suficientes para aquellos municipios enfrentan dos tipos de obstáculos: el primero tiene que ver con el bajo recaudo de ingresos propios; el segundo trata de las restricciones normativas para la formación de plantas de personal en estos municipios. En este documento nos concentraremos en la segunda.

Las restricciones a los gastos de funcionamiento, que están compuestos, entre otras, por los gastos en plantas de personal tienen que ver con la Ley 617 del año 2000, la cual estipuló un tope a este tipo de gastos en función de los ingresos corrientes de libre destinación (ingresos propios) del municipio. Adicionalmente, a partir de la Ley 715 de 2001, se restringen las posibilidades para que el municipio pueda utilizar los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferencias que recibe del gobierno nacional, en gastos de funcionamiento.

Lo anterior ha creado una enorme desproporción entre los gastos de funcionamiento disponibles para las entidades territoriales y para el Gobierno nacional. Tal como lo demuestran Restrepo y Peña (2018), la relación entre los gastos de funcionamiento y los de inversión en los niveles territoriales de gobierno han crecido desmesuradamente hasta un 7 a 1, mientras que, en el nivel nacional, la relación se ha mantenido en un 1 a 1, como lo muestra la siguiente gráfica.

Esto implica que los niveles territoriales de gobierno no tienen los recursos suficientes para gestionar adecuadamente sus inversiones. Lo que genera una enorme imposibilidad de formar plantes de personal suficientes y bien capacitadas. Por lo anterior, no sorprenden los resultados de un estudio realizado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (2018) que muestra que tan sólo el 16% de los empleados de los municipios PDET tienen un nivel profesional, lo que contrasta con el 25% del personal en nivel técnico y 35% del personal en nivel asistencial.

Adicionalmente, existen un sinfín de regulaciones dispersas que aumentan la rigidez de la función pública, como la obligatoriedad de contar con personal de tiempo completo. Es decir que los funcionarios públicos de una entidad sólo pueden trabajar en ella, sin siquiera tener en cuenta la posibilidad de que un funcionario público bien capacitado trabaje en dos o más alcaldías cercanas, con el objetivo de compartir costos y viabilizar su contratación.