Aunque se preveía que el gobierno gastaría sus últimos cartuchos en un paquete de reformas mucho más amplio para esta última legislatura en el Congreso, finalmente parece que se ha decantado por concentrar sus fuerzas en buscar la aprobación de una nueva reforma tributaria, una de las más ambiciosas de los últimos años, en medio de un fuerte déficit fiscal, baja ejecución del presupuesto público y en el escenario de una campaña preelectoral bastante enrarecida y atizada por una alta conflictividad política dentro y fuera de la opinión pública.
Aun conservando un margen amplio de apoyo que se acerca a las mismas cifras electorales que le permitieron ganar en primera vuelta, en mayo de 2022, ahora mismo el gobierno tiene poco capital político para mover tanto esta reforma como el presupuesto general de 2026, que se ubicó sobre $556 billones de pesos y que ahora mismo no tiene mayores apoyos en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, donde tendrá su primer debate.
Con el tiempo corriendo (ya ha pasado mes y medio desde el inicio de la última legislatura en el Congreso), el gobierno buscará quemar sus últimas naves apelando a la misma estrategia que le permitió tener cierta flexibilidad y capacidad de movimiento en el Congreso al principio de la gestión de Gustavo Petro, al negociar desde puntos bastante radicales para llegar a un punto medio que le permita recaudar lo suficiente como para cubrir el hueco fiscal y sostener su ambicioso programa social, que será fundamental en este último año. Germán Ávila lo expresó al señalar que no existía un “Plan B” en caso dado de que no se apruebe esta tributaria.
—Las preocupaciones frente a una Tributaria que no toca el régimen de acumulación en Colombia
El pasado lunes 1 de septiembre, en una rueda de prensa en Casas de Santa Bárbara, el ministro de Hacienda, Germán Ávila, presentó la nueva Ley de Financiamiento con la que el gobierno de Gustavo Petro espera recaudar más de $26,3 billones de pesos en su último año, en una movida que no era inesperada, pero que termina siendo una declaración política frente a los objetivos de política macroeconómica que el gobierno espera dejar para uno próximo gobierno, que espera, sea de la misma corriente política suya.
Ante la presentación del proyecto y su radicación en el Congreso, le siguieron varios mensajes de alerta de sectores empresariales, comerciales y financieros del país. En La FM, Bruce Mac Master, presidente de la ANDI, resaltó que la reforma tributaria era una de las “más agresivas que se había presentado en la historia”, mientras que Fenalco advirtió que la nueva tributaria llevaría a que el costo de un potencial cobro de IVA en cuotas de administración afectaría a los hogares del país, que asumirían el costo de la nueva reforma.
Del mismo modo, el exministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, reafirmó que cualquier intento de realizar una reforma tributaria debería pasar inicialmente por un plan de ajuste y recorte del gasto público, cuyo incremento ha generado el déficit fiscal en el que se encuentra el país. “[E]l Congreso no debe tramitarla (la reforma tributaria) sin una propuesta concreta del gobierno de recorte de gastos de funcionamiento, que es la fuente principal del alto déficit fiscal y del aumento desmesurado de la deuda pública”, señaló en su cuenta de X.
Tras la presentación del proyecto, varias noticias falsas han circulado indicando que la nueva tributaria gravaría el 41% del salario si es superior a $5 millones de pesos o el 30% si es menor al mismo, así como pondría IVA al consumo en restaurantes, conciertos, eventos y turismo en general. Desde el gobierno y el Ministerio de Hacienda iniciaron una ofensiva mediática para desmentir estos señalamientos, pero, aunque en su mayoría la reforma va dirigida hacia los sectores más adinerados del país, sí es verdad que existen dos puntos que conllevan ciertos riesgos frente a las propuestas de reforma que ha habido anteriormente.
Lo primero que se debe señalar frente a la nueva reforma es que, en términos estructurales, la nueva tributaria reproduce la lógica incremental de las dos anteriores (2022 y 2024). Aunque introduce medidas progresivas relevantes como el aumento de gravámenes a dividendos, patrimonio y consumos de ocio, no altera la matriz de acumulación del capitalismo colombiano, basada en la concentración de la renta, la baja tributación efectiva del capital y la dependencia de ingresos volátiles (commodities, hidrocarburos), lo que nos sugiere que el proyecto responde más a una estrategia de equilibrio fiscal coyuntural que a una transformación del modelo de desarrollo o del sistema impositivo.
Dicho esto, la reforma tiene ciertas ventajas en tanto busca ser una reforma progresiva que gravaría la riqueza y los altos ingresos (patrimonio, renta), así como la acumulación de capital (dividendos), especialmente de sectores de clase alta, cuya tenencia de propensión al consumo tiende a ser baja.
De allí se explica que el gobierno haya querido poner impuestos al consumo de estos sectores a través de eventos de ocio superiores a $500 mil pesos, así como al consumo de juegos de azar, licores, cigarrillos y productos de lujo, membresías de clubes, turismo y entretenimiento, y acceso a servicios digitales en la nube, en tanto una carga impositiva en estos productos tiende a ser menos contractivo que un aumento general en el IVA, al que el presidente Petro se ha opuesto desde siempre.
También explica por qué el gobierno quiere aumentar el impuesto a dividendos, quitándoles la exención que tenían del 19% y aumentando al 30% los que se envíen al exterior, así como busca que corredores de bolsa y aseguradoras asuman una carga de 15 puntos y suban su tarifa efectiva al 50%.
No obstante, la reforma tributaria, tal cual como la presentó el gobierno, tiene varios riesgos implícitos que pueden terminar haciendo que la principal promesa del gobierno de evitar que la reforma toque a la clase media y a las clases bajas se difumine rápidamente.
El primero y el más importante radica en un aumento gradual que el gobierno espera implementar sobre el IVA a la gasolina y al ACPM, lo que se haría por primera vez en el país. Para la gasolina, el aumento sería del 10% durante el 2026 y luego se aplicaría la tarifa general del 19%, mientras que, para el ACPM, el aumento sería del 10% en 2026 y la aplicación de la tarifa general en 2028.
El riesgo del aumento del precio de la gasolina y de los combustibles, además de volver a llevar a sectores transportadores y camioneros a paro (que ya habían amenazado con volver a lanzarse a una huelga si el gobierno amenazaba de nuevo con subir estas tarifas), está implícitamente en la posibilidad de que este aumento se traslade al consumidor final vía precios, lo que aumentaría el costo de la canasta básica y del transporte de pasajeros.
Un aumento de precios que amenace con reactivar una espiral inflacionaria podría llevar a que el Banco de la República, eventualmente, decida también aumentar las tasas de interés, que siguen en un porcentaje bastante alto respecto de la inflación y que han limitado la capacidad de consumo interno en el país, ubicándose en el 9,25% para agosto de 2025.
Por otro lado, la reforma espera recaudar más de $6 billones de pesos aplicando una dinámica de normalización tributaria, en la que espera renegociar condiciones para que deudores de impuestos de la DIAN paguen al menos un porcentaje de la deuda. Se esperaría que, de aquí, se cubra una cuarta parte de lo que se espera recaudar, pero este enfoque tiene varios problemas.
El principal tiene que ver con la capacidad de la DIAN para captar y recibir estos recursos, en un escenario donde parte del déficit fiscal se dio por la baja recaudación de impuestos en 2023 y 2024. De hecho, fue por este bajo nivel que salieron tanto Luis Carlos Reyes como Jairo Villabona de la Dirección de Impuestos, en un momento donde el gobierno se la jugó por presupuestos con rubros de gasto altos sin tener una base certera de la posibilidad de recaudación de esta entidad.
La segunda radica en la dependencia exclusiva de la voluntad de los grandes capitales y deudores para que paguen, en un escenario donde a mediano plazo las amnistías tributarias pueden generar incentivos perversos que reduzcan la base tributaria a futuro, especialmente si se genera una nueva cultura tributaria en la que los deudores pueden relajarse al saber que el Estado puede perdonar periódicamente la evasión.
A esto hay que agregarle que la reforma subestima en cierta medida la reacción que pueden tener los grandes capitales (fuga, evasión, traslado de costos) frente a la nueva carga impositiva, a pesar de que la misma busca crear mecanismos de alto costo para evitarlos.
Es por ello por lo que lo más probable es que el gobierno decida jugar la carta de la negociación con un Congreso que, por ahora, tiene las puertas cerradas.
—El gobierno quiere (y necesita) negociar, no tiene otra opción
Aunque Germán Ávila envió un mensaje al Congreso indicando que, si no pasa esta nueva reforma tributaria, no existiría un “Plan B” para cubrir el déficit fiscal en los próximos años, en realidad el gobierno tiene poco margen de maniobra para presionar un escenario de negociación ventajoso, en un año preelectoral y donde la mayoría de los congresistas no quieren tomarse la foto con una reforma que le aumenta los impuestos a quienes son, en su mayoría, sus patrocinadores políticos en campaña.
El primer problema con el que se enfrenta el gobierno se encuentra en las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara de Representantes, pues el gobierno no tiene el control completo de ambas corporaciones. Aunque tiene presidentes aliados en la Tercera y cuarta de Cámara, no tiene estos apoyos en ambas comisiones del Senado.
PRESIDENCIAS DE COMISIONES III Y IV SENADO Y CÁMARA – Cuarta Legislatura | ||
| Senado | Cámara de Representantes |
Comisión III | Jairo Alberto Castellanos | Wilmer Castellanos |
Comisión IV | Enrique Cabrales | Liliana Rodríguez |
Del mismo modo, el gobierno ha ido perdiendo los potenciales apoyos que tenía previamente en la mayoría de estas comisiones. Por ejemplo, según W Radio, en la Comisión Tercera de Senado el gobierno sólo tendría 6 votos de 17 posibles, cuando para el inicio de la tercera legislatura, en 2024, el gobierno contaba con 10 votos. Del mismo modo pasa en Comisión Cuarta, donde el gobierno tendría solo 6 votos de 15 posibles. Aquí el escenario era más conservador y esperable, pues en esa Comisión solo el gobierno tiene el apoyo de 7 congresistas. Quien decidiría voltear su voto serían Paulino Riascos, de ADA, o Richard Fuelantala, de AICO.
En Cámara, las cosas son un poco más manejables para el gobierno, aunque en Comisión Tercera es factible que de los 33 votos que posee el presidente en esa corporación, solo 17 se sumen a la iniciativa, lo que deja al gobierno con una mayoría frágil y lo pone en photo-finish para decidir el destino de la reforma. En Comisión Cuarta, por el contrario, el gobierno conquistaría dos votos más entre los partidos tradicionales, lo que le llevaría a tener 19 votos en una comisión de 29 representantes, donde el gobierno en promedio suele tener siempre 17 votos.
Con esto, el gobierno conserva una frágil mayoría de 48 votos sobre 94 que componen las comisiones conjuntas, pero que pueden fluctuar conforme también se dé el debate sobre el Presupuesto General de la Nación, que será paralelo a la discusión de esta nueva reforma tributaria, y a los movimientos al interior de las comisiones en Senado, donde el gobierno tiene poco margen de maniobra en caso dado de que algunos congresistas indecisos decidan cambiar de parecer y negarse a apoyar al gobierno. El Espectador ya señaló, por ejemplo, que en Comisión Tercera el gobierno contaría solo con 5 votos, mientras que en Comisión Cuarta la cifra se reduciría a 4, lo que reduciría esa frágil mayoría y llevaría a un escenario, como en 2024, de hundimiento de la potencial reforma.
Lo que se espera es que se capten votos decisivos apelando a las mismas estrategias que el gobierno utilizó en 2023, en las que se radicaron proyectos con metas muy altas que luego eran moderados en la discusión con el Congreso.
De allí se puede explicar, por ejemplo, la iniciativa de gravar las actividades comerciales de las iglesias y denominaciones religiosas, que deberán pagar renta sobre actividades no relacionadas con el culto, y que ya ha generado los primeros escenarios de crispación con los partidos cristianos. Antes de presentar la reforma, el gobierno había retirado una iniciativa de carácter similar, esperando a que una negociación sobre estos impuestos con los congresistas de MIRA y Colombia Justa-Libres, junto con senadores y representantes cristianos de otros partidos, logren mover sus votos a favor de la reforma a cambio de retirar esta iniciativa. Tal es así que el mismo Ávila afirmó que aún no está claro “qué se entiende por actividades no relacionadas con el culto”, por lo que deja un margen abierto de diálogo con los sectores confesionales.
—A modo de cierre
Con las presidencias de las comisiones Tercera y Cuarta de Senado opuestas al gobierno y con poca capacidad de movilizar votos al interior de las mismas, el gobierno se juega su último capital político en movilizar una reforma que no ha generado mayores consensos en la opinión pública y que, incluso en algunos sectores digitales cercanos al Pacto Histórico, ha generado ruido.
Con el cálculo potencial de que es posible que también el Congreso se niegue a aprobar el presupuesto general del próximo año, y con la posibilidad de que el gobierno siga recortando en otros sectores a los que les ha quitado total protagonismo (tal es el caso de los rubros para deporte y ciencias) para evitar que el déficit fiscal impacte en un momento electoral, tal parece que la reforma tributaria es una declaración de intenciones frente a lo que el gobierno espera que sea el programa económico del Frente Amplio, que a una realidad que pueda suceder en el corto plazo.
En un escenario marcado por la proximidad de la contienda electoral, el proyecto opera como una suerte de punto de referencia discursivo que definirá de antemano los marcos de la disputa hacia 2026, obligando a partidos y precandidatos a posicionarse frente a un tema que difícilmente podrán eludir. De ahí que la tributaria, más allá de su trámite legislativo, empiece a leerse como un componente de identidad política y como un legado simbólico con el que el progresismo buscará blindar su narrativa en el tiempo.
No obstante, con el riesgo de que el próximo candidato del Pacto Histórico en octubre de 2026 y el próximo candidato presidencial en marzo de 2026 tomen cierta distancia frente a algunos componentes del programa de gobierno (como ya algunos precandidatos lo han señalado, en el caso de Roy Barreras), la urgencia del presidente por dejar elementos y guías simbólicas hacia el futuro puede estar impulsando su agenda legislativa, en un escenario en el que es posible que ya se haya cerrado la agenda de reformas.
