Comienza la última legislatura del periodo 2022-2026 y lo hace con múltiples desafíos para el gobierno del presidente Gustavo Petro, que deberá enfrentar dificultades en la operación institucional, limitaciones en la ejecución y un Congreso que ha suspendido su agenda legislativa para concentrarse en la campaña electoral que definirá el reordenamiento político para los próximos cuatro años.
—Los tres años previos
Fuente: LaUD FM Estéreo – Universidad Distrital
El gobierno apeló durante este tiempo a distintas estrategias políticas y mecanismos propios de un sistema presidencialista como el colombiano. Inició con la formulación del denominado “acuerdo nacional”, mediante el cual buscó construir una coalición que tuvo una duración limitada.
Durante el primer año recurrió a fórmulas conocidas, como un gabinete integrado por actores provenientes de los apoyos de campaña y figuras con trayectoria en la política nacional. Alfonso Prada fue designado como ministro del Interior y Roy Barreras asumió un rol de articulador en el Congreso. La estrategia no logró consolidar mayorías, dado que ni la gestión de Barreras ni la de Prada permitieron sortear las dinámicas internas del legislativo.
En el segundo año, Luis Fernando Velasco asumió la jefatura del Ministerio del Interior, con resultados similares a los obtenidos en el año anterior. La experiencia legislativa del ministro no se tradujo en avances en la agenda de reformas sociales ni en la facilitación de acuerdos en el Congreso.
El exministro fue vinculado como uno de los implicados en el caso relacionado con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), junto con Ricardo Bonilla, entonces ministro de Hacienda, y Carlos Ramón González, director del Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE) en ese periodo. Según versiones conocidas, coordinaron acciones orientadas a influir en la presidencia de la segunda legislatura, con el objetivo de facilitar el trámite de algunas reformas pendientes de discusión.
Iván Name y Andrés Calle fueron mencionados en el proceso, y de acuerdo con la Corte Suprema de Justicia, habrían recibido beneficios económicos para respaldar dichas reformas en la Cámara y apoyar la elección de Vladimir Fernández como magistrado de la Corte Constitucional.
En el tercer año, con un Congreso en una posición de mayor autonomía frente al Ejecutivo, el gobierno enfrentó a la fuerza política liderada por Efraín Cepeda. Juan Fernando Cristo y Armando Benedetti actuaron como emisarios del gobierno, pero no consiguieron revertir la oposición en el Senado, ni modificar las posturas de los partidos políticos ni el distanciamiento entre el Legislativo y el Ejecutivo, en un contexto previo al inicio del calendario electoral.
La estrategia de la consulta popular y otras acciones promovidas por el Ejecutivo modificaron el escenario político y concluyeron con la aprobación de algunas reformas mediante acuerdos entre las partes. La posibilidad de una convocatoria a una asamblea constituyente, junto con la presión de sectores sociales, influyó en la decisión del Congreso de avanzar en el trámite legislativo de las iniciativas del gobierno.
—¿Que viene para este último año?
Con un panorama similar al de los años anteriores, comienza la última legislatura. Lidio García asume la presidencia del Senado, con una postura opuesta al gobierno y vinculado al sector político identificado con el “gavirismo”, mientras que Julián López, cercano al gobierno, ocupa la presidencia de la Cámara de Representantes.
Este contexto se caracteriza por tensiones entre el cumplimiento del plan de gobierno y el inicio del periodo electoral, en el que algunos de los candidatos del oficialismo no han logrado una conexión amplia con sectores del electorado asociados con el presidente Gustavo Petro.
A continuación, se presentan los principales proyectos que se discuten durante este último año legislativo:
Reforma a la Salud 2.0: La reforma se encuentra entrando en su tercer debate en la Comisión Séptima del Senado. La elección de la presidencia de esta comisión será relevante para el trámite del proyecto, aunque la oposición y los sectores independientes cuentan con mayoría en dicha instancia.
A partir de lo ocurrido con la reciente reactivación de la reforma laboral, se mantiene la expectativa sobre si la Comisión Séptima permitirá o no el avance de las reformas sociales propuestas por el gobierno. Por el momento, los indicios apuntan a una posible intención de archivo del proyecto, mientras que el gobierno ha buscado modificar la correlación de fuerzas mediante acercamientos a sectores cristianos e independientes, con el objetivo de debilitar la mayoría opositora.
Ley de Financiamiento 2.0: El gobierno tiene la intención de presentar una segunda reforma tributaria, la cual, según los escenarios actuales, no cuenta con apoyos suficientes en el Congreso para avanzar en su trámite. A esto se suma la percepción mayoritaria en el legislativo de que no existe un ambiente propicio para su discusión, particularmente debido al costo político que implicaría en el último año del periodo legislativo, en un contexto preelectoral. Hasta el momento, no se ha divulgado el contenido detallado del proyecto, aunque se ha indicado que podría tratarse de una iniciativa menos progresiva en términos fiscales.
La elección de Jairo Castellanos, del partido ASI, como presidente de la Comisión Tercera del Senado, y de Enrique Cabrales como presidente de la Comisión Cuarta del Senado, plantean un escenario complejo para el avance de la reforma. Ambos dirigentes han expresado posturas críticas frente al gobierno y señalaron querer hundir el proyecto, lo que podría influir en el curso del debate.
Ley de Sometimiento: El gobierno tiene como objetivo dejar lista en este último año la Ley de Sometimiento para bandas criminales, con la cual busca articular la segunda fase de la política de Paz Total con organizaciones armadas ilegales y otras estructuras. Esta iniciativa, liderada por el ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, ha generado reacciones diversas, incluyendo reservas en la Rama Judicial, las Altas Cortes y algunos sectores políticos, particularmente entre quienes han estado vinculados al expresidente Juan Manuel Santos.
Recientemente, se ha registrado un desacuerdo público entre el ministro Montealegre y el comisionado de paz, Otty Patiño. El ministro lo señaló como opositor al proyecto, mientras que Patiño ha solicitado que la propuesta sea objeto de un análisis más detallado con el fin de alcanzar un mayor nivel de consenso.
Hasta la fecha de este artículo, no se ha elegido al presidente de la Comisión Primera de la Cámara, donde se iniciará el trámite del proyecto.
Ley de reducción de tarifas de energía: Iniciativa del ministro de Minas, Edwin Palma. Este proyecto busca transformar el sistema tarifario, modificar los subsidios y reestructurar la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Ha generado ruido entre la tecnocracia, porque le quita roles técnicos e independientes que pasan a estar bajo voluntad del Ejecutivo, como el nombramiento y requisitos de quienes conforman la CREG, o la determinación de la fórmula para calcular las tarifas de cobro de energía.
Ley ordinaria de Jurisdicción Agraria: Se trata de la reglamentación de la Ley Estatutaria y de la reforma constitucional que establecieron la Jurisdicción Agraria. Esta reglamentación es relevante, ya que podría contribuir al cumplimiento de uno de los compromisos incluidos en el Acuerdo de Paz. Actualmente, está pendiente su discusión en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.
Por el avance del trámite en las comisiones, se podría considerar que esta ley cuenta con cierto respaldo en el Congreso. Sin embargo, queda por ver si esta posición se mantiene en el contexto del periodo electoral y del distanciamiento que algunos congresistas han adoptado respecto al Gobierno nacional, en función de sus intereses políticos.
Ley de competencias: Es el proyecto que reglamenta la reforma aprobada al Sistema General de Participaciones (SGP). Tiene un alcance amplio en el Congreso, ya que redefinirá cuáles funciones del nivel central de la administración pública serán trasladadas a los marcos regionales y locales en el nivel territorial. En esta redefinición se prevé la participación de estructuras políticas territoriales.
Actualmente, solo la reforma a la salud 2.0 y la jurisdicción agraria están en trámite, sin consenso. Por su parte, la ley de reducción de tarifas de energía y la ley de sometimiento se encuentran en proceso de socialización y han generado diversas reacciones mixtas en las instituciones. Finalmente, la ley de competencias y una nueva ley de financiamiento aún no han sido presentadas, aunque ya han sido anunciadas por el gobierno.
El panorama legislativo se presenta complicado para una agenda con varios proyectos en discusión, en un contexto de campañas políticas donde los congresistas que aspiran a la reelección buscarán respaldo electoral y promoverán sus respectivas iniciativas legislativas.
—Con cada vez menos capital político, el Gobierno Petro aspira a un último intento por impulsar sus grandes reformas.
Aunque el Congreso le aprobó al presidente Petro dos de sus tres grandes reformas sociales (Reforma Laboral; Reforma Pensional), el gobierno está haciendo una última apuesta para, de aquí a diciembre, dejar aprobado un último paquete de reformas, pensando más en el legado que empezará a dejar al cierre de su gobierno, que en la ejecución de los mismos hacia el futuro. Sin embargo, el panorama no está fácil.
A pesar de las dificultades del último año y de la campaña electoral que ya comenzó, Petro estaría asegurándose la mayoría de las presidencias de las comisiones del Congreso, así como ya tuvo sus primeros acercamientos con Lidio García, recién electo presidente del Senado, lo que le permitiría, por ahora, asegurar que su agenda se mueva en los tiempos que tiene contemplados.
No es para menos. Tener mesas directivas aliadas al menos le garantiza que los proyectos se muevan al tiempo que el gobierno necesite, y para ello estaría usando, de nuevo, negociaciones burocráticas para atraer tanto a independientes cercanos, como también a otros congresistas que habían votado en contra de los proyectos del gobierno, pero que ahora estarían dispuestos a transar. Tal es el caso de Lorena Ríos y Berenice Bedoya, famosas por haber sido quienes articularon en 2024 el hundimiento de la Reforma a la Salud y hacer parte del bloque opositor que hundió la laboral hace varios meses atrás, y quienes recibirían cuotas en cargos de segundo y tercer nivel, como lo indicó La Silla Vacía.
Así mismo, la coyuntura favorecería al gobierno para mover algunos proyectos que los congresistas puedan usar para sus campañas políticas futuras. Tal es el caso de la definición del próximo presupuesto y la Ley de Financiamiento 2.0, que pasará por las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto es importante porque el hundimiento del presupuesto en octubre de 2024 y el decreto que emitió posteriormente el gobierno redujeron la capacidad de los congresistas de mover recursos hacia sus regiones. Ahora que este último presupuesto se votará en campaña electoral, es claro que la disposición cambiará, y que el Congreso esté más tirado a negociar con el gobierno.
Lo que también queda en duda es la capacidad que tendrá el gobierno para movilizar a sus bases en las calles y generar escenarios de presión si el Congreso vuelve a cerrarse, como en la legislatura pasada. En este caso, no sólo porque el panorama electoral tiende a desmovilizar a las ciudadanías, sino también porque el uso reiterado de mecanismos de presión (como las consultas populares) puede terminar llevando al Congreso a ralentizar su actividad sin confrontarse directamente con el presidente, como lo señalábamos en este capítulo anterior.
Además, porque las mismas bases sociales y políticas del gobierno ya están en modo campaña hacia la consulta interna de 2026, y la mayoría de los precandidatos ha proyectado concentrar su capital político en la disputa interna por quedarse con la candidatura del Pacto Histórico, antes de lanzarse a otro escenario de radicalización democrática.
Por lo que, en este contexto, más que transformar el Estado desde la raíz, lo que está en disputa es quién capitaliza el relato de haberlo intentado. Petro busca cerrar su gobierno con al menos una victoria simbólica más que le permita decir que, a pesar de todo, cumplió su promesa de cambio. El Congreso, por su parte, también jugará su propia estrategia: ceder lo necesario para no quedar como obstáculo, pero sin entregarle al presidente una victoria que lo fortalezca hacia el cierre de su mandato.
En síntesis, los próximos meses no serán solo decisivos para las reformas pendientes, sino también para definir el tono con el que Petro saldrá del poder: como un reformista frustrado por la institucionalidad, o como un líder que, pese a las dificultades, logró mover la frontera de lo posible en la política colombiana.
